行政规範之初步探讨.PDFVIP

o 《行政》第二十四卷，總第九十三期，2011 N .3，623—633 623 * 依法行政 ，是特區政府賴以設置架構 、維繫運作 、行使職權 、履 行職責的合法性基礎和依據 。所謂依法 ，包括三個層面 ，第一是遵守 和實施 《基本法 》 、適用於澳 門的其他全 國性法律和 國際性法律 ；第 二是遵守和執行特區立法會通過並生效的法律 ；第三是遵守和執行 由 行政法規 、行政命令及具對外效力之批示所組成的行政規範 。 與本地立法相比較 ，行政規範的數量更多 ，內容也更為龐雜 。例 如 ，自1999 年 12 月20 日 （特區成立之 日 ）至20 11年5 月20 日期 間 ，立 法會制定的法律共有 163項 ；而行政長官頒佈 的行政法規有357 項 、行 1 政命令有1,078項 、批示有4 ,249項以及各司司長批示共有5,047項 。 因此 ，進一步完善行政規範 ，以確保其合法性 、合理性和可執行 性 ，是提高依法行政 的水準 ，提高政府管治能力 ，並從有效管治達至 良好管治 （善治 ）的重要工作 ；也是推進制度建設和法制建設的重要 方面 。然而 ，長期以來對本地區行 政規範的研究並不足夠 ，本文擬從 實務層面作初步分析 ，以其有關方面及專家 、學者給予關注和進行深 入研究 。 按 照行政法學的一般理解 ，行政規範屬於抽象行政行為範疇 ，並 2 將之界定為行政立法行為 。然而 ，這種一般性的學理研究多是以國家 * 澳門科技大學法學院客座教授 。 1. 專業人士根據同期 《澳門特別行政區公報》統計 ，但批示中並非皆具有對外效力 。 2. 參見羅豪才主編 ：《行政法學》 ，北京大學出版社 ，1996年版 ，第137- 169頁 。需要說 明的是 ，本文所說的行政規範只是廣義行政法中的一部分 ，即只是指 由行政機關制定 的規範性文件 ，而不包括憲法和法律 中調整行政關係的部分 ，儘管兩者是有密切聯繫 （參閱 《行政法》第7- 10頁 ） 。 　 624 作為研究標的 ，並將之納入以憲法為根本依據 的整個法律體系 ，尤其 是從國家 中央行政機 關及地方政府的行政立法層面作 出分析 。因此 ， 對於實行 “一 國兩制” 、 “高度 自治” 的特別行政區來說 ，關於行政 規範的界定則需要有所調整 。例如 ，澳 門特區行政長官既是地區首長 也是特區政府首長 ，既需要對 中央政府 負責 ，也要對澳 門特區 負責3 ； 行政長官制定行政規範 （行政法規 、行政命令及有關批示 ） ，就不僅 限於行使行政管理權 的範疇 ，而且也涉及其他領域 。因此 ，在對澳 門 特區的行政規範作 出界定 時 ，首先要遵循行政法學的基本原理 ，同時 尚要結合 《基本法》的規定和澳 門的實際情況進行研究 。 試舉其要而作如下表述 ： 第一 ，制定的主體 。 《基本法 》第二條規定 ： “中華人民共和 國 全 國人 民代 表大 會 授權 澳 門特別行 政 區依 照本 法 的規 定 實行 高度 自 治 ，享有行政管理權 …… 。”享有行政管理權是完整的概念 ，其 中包 4 括制定行政規 範 的權 力 。 政府首長即行政長 官及政府 主要 官員亦相 應 成為制 定行 政 規 範 的主體 。與 內地政 府 體制 不 同的是 ，按 照 《基 本法 》的規定 ： “澳 門特別行政區政府的首長是澳 門特別行政區行政 長官 。澳 門特別行政區政府設 司 、局 、廳 、處” ，而不是 由各部委組 成 。與此相應的是 ，澳 門特區的行政規範並非以政府或部委 的名義作 出 ，而是以行政長官或 司長的名義作 出 。