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第三章 西部地区教育均衡发展典型案例政策评估 一、统筹城乡教育 统筹，顾名思义即是统一筹划。“统一筹划”很容易被简单地等同于“统一”，甚至被错误地理解为“同一”。事实上，“统一”只是城乡统筹的表层形式；相比而言，“筹划”蕴含着更为丰富的内涵和阐释空间。在区域教育发展问题上强调城乡统筹，实际上是强调在教育政策过程中，要注重总揽全局、全面规划、整合资源、兼顾各方、协调发展和综合运筹。它不是将农村教育作为没有前途的、弱势的、需要“洗礼”和“彻底改造”的一方；也不是一般意义上的通过城区给予农村资金、人才等简单做法来支持农村教育加快发展；更不是为了纠历史之偏而主张削峰填谷，简单拉平，通过一刀切来弭合差距，消解差异。而是把城乡教育放在完全平等的地位加以对待，将农村教育所具有的城市教育不具备的优势与特色，作为实行统筹城乡教育的基本出发点，通过加大城乡资源整合和对接力度，充分发挥城乡教育双方的优势，“构建良性互动的教育体系和机制”，实现“城乡教育资源共享、优势互补”，“推动城乡教育相互支持、相互促进”，最终促成城乡教育“双强共荣”。 统筹城乡教育，一方面可以理解为建构和谐社会的题中应有之意，即和谐社会的理念与实践向教育这一重要的民生领域的自然延伸和推进；但另一方面，从教育与社会发展关系的角度，我们也可以把城乡教育统筹视为建构和谐社会的重要支撑。就其核心关切而言，统筹城乡教育，就是要破除制约城乡教育均衡、协调发展的关键障碍、瓶颈，实行城乡教育资源的合理配置，打破城乡教育的“二元”结构，缩小城乡教育差距，为城乡居民提供均衡化的教育服务，彰显教育公平。 （一）政策背景 2007年6月，国家正式批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。这标志着国家级的统筹城乡综合改革实验正式拉开序幕。随着改革的启动和推进，作为改革重要组成部分的“统筹城乡教育综合改革”，日益引发人们的关注和思考。2008年7月24日,教育部与重庆市人民政府签署《建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》，重庆市成为首个部市共建缩小城乡和区域差距的直辖市级的“试验田”。2009年4月5日，教育部、四川省人民政府与成都市人民政府共同签署了《共建统筹城乡教育综合改革试验区合作协议》，这标志着全国统筹城乡教育综合改革首先在成渝两大“试验区”试水启动。西部地区先后两个统筹城乡教育综合改革试验区的建立，一方面反映出随着教育改革向纵深推进，中央政府日益重视地方教育制度创新力的开发，从而在权力和政策上释放出了更大的空间；另一方面也透露出，教育领域中城乡二元结构的存在，已经到了“破冰”的时刻。地方性的教育制度改革试验，有可能在风险、代价更为可控的基础上，为逐渐推进城乡教育均衡发展探索出一条可行之路。 恩格斯说：“每一时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，并因而具有非常不同的内容。”重庆与成都之所以成为最早的全国统筹城乡教育的综合改革试验区，其中固然渗透了教育部的意向，很大程度上也是两个区域基于对自身区域发展现实的判断和对未来发展走向的综合设计做出的自觉选择。 1．宏观背景 在世界范围内，城乡二元格局的存在和分化式发展，是一种普遍存在的现象。在特定的发展阶段，以积极的政策干预来改变城乡二元格局，促使城乡由较强的分割逐渐走向融通、融合，这是许多发达国家所经历的道路。 我国作为一个“迟发展”国家，在特定的历史条件下，也选择了城乡分割式发展的道路。新中国建立伊始，在贫瘠、薄弱的发展基础上，为了实现国家的工业化战略，国家采取了以农补工的政策。1953年开始实行的统购统销政策和1958年开始实行的城乡分割的户籍制度，使农业和农村处于被剥夺状态。此后，在二元经济结构的长期影响之下，城乡之间在政治、经济、科教文卫等各个领域的差距越来越大，二元社会结构遂宣告形成。 改革开放以后，尽管我国农村改革取得了很大成效，但城乡二元结构没有根本改观。城市化的启动和进程的加速，表面上促成了城乡流动。但农民向城市的大量流动，城市用地向农村的推进等，虽然冲垮了城乡之间在空间上的阻隔，但城市和农村“两者之间出现的那道沟比先前窄是窄了，但却深了许多”。 农民失地、进城务工农民的权益受损、留守儿童、随迁儿童教育问题等一系列涉及“三农”的问题，使得“城乡问题”变得比任何时候都尖锐和紧迫。如果说，从历史上讲，“城乡二元”是我国在特定时期和特点发展水平基础上的一种独特的政策、制度和发展路径的选择，那么在今天，城乡二元结构的存在及其对我国未来经济社会发展的深刻影响，已经成为我国思考社会转型问题时不得不正视的基本国情问题。“城乡二元结构是指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构，这种二元结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内