中国古代政府绩效管理的启示.docVIP

中国古代政府绩效管理的启示 2013-04-29 第09版：中外历史 作者：胡淼森 来源：学习时报 字数：2225 政府绩效管理既是全世界政府管理运动的热点，也是我国当前行政管理体制改革的焦点。在吸取西方发达国家实践与理论成果的同时，也需要深入挖掘中国古代政府绩效管理方面的历史经验，建立基于中国自身现实需要、适合中国国情的政府绩效管理制度。????纵观中国古代政府绩效管理体系的发展，具有以下几个主要特点。????1.考核对象基本覆盖，但考核权力过于集中????在等级森严的封建社会，能做到从宰相、尚书以下，直至州县官及不入流的小吏，均须接受考核，并根据考绩结果接受奖惩，是难能可贵的，体现了一定的公平原则。古代政府特别重视对各级地方官的考绩。从尧舜的“五载一巡守”、夏禹的“会计”诸侯，到战国以后的“上计”制度，都是针对地方行政长官设计的。由于地方官远离皇帝、不易控制，又掌一方大权，用考绩制度来控制约束，对于整肃官僚队伍，维护国家长治久安，具有重要意义。????但是，中国古代政府组织结构是一种集权体制，在社会与国家关系上，强调政府对社会控制；在政府内部，强调上级对下级控制，官员考核主要是由政府内部“自上而下”推动，平民百姓意见对考核结果不产生影响。特别是囿于“家天下”传统，考绩与奖惩权力过度集中在君主一人，君主的认识水平和好恶喜怒，很大程度决定考绩制度的执行效果。皇帝开明进取时，考绩制度就坚持得比较好，吏治比较清明；皇帝昏庸无能时，考绩制度就形同虚设，吏治比较腐败。这种治乱循环，成为中国古代考绩制度的最大问题。????2.考核标准比较全面，但存在虚化弱化因素????历代考绩都注重内容全面、标准明确。对京官强调德才兼备，对地方官则特别注重实绩，既提出通用政治道德标准，又针对不同官职提出具体专业标准、制定可行考绩目标，使官吏对于自己职守内应干什么、努力到什么程度等做到心中有数，同时也使考绩管理者较为客观地衡量被考绩者的优劣，双方有规可循，有助于实现因任而设职、量能以授官的绩效管理目标。特别是汉代考绩比较务实，通过“上计”考察地方官的政绩状况，注重人口增长与经济发展、财政收支、社会治安等经济社会发展指标，考绩标准客观定量，考绩较具有可操作性。明代在评估“三等”（称职、平常、不称职）时，还参照职位事务繁简区别对待，提出“简而称职，与繁而平常同”，打破平均主义，鼓励官员热情和创造性。????随着汉代以来儒家思想逐渐占据统治地位，历代王朝信奉“以德行为本，而及余次之”，一些虚无缥缈的“德行”指标地位上升，并被赋予优先于其他具体政绩指标的特殊地位。唐朝以“德礼为政教之本”，从官员选任到考绩到监察等一整套职官管理制度，每一环节都推崇所谓“德礼”，这就为官员在考核中避实就虚、蒙混过关大开方便之门。难以用尺度衡量的德行声望可以靠人情关系、贿赂等手段获得，致使唐朝中后期官场贿赂、巴结、请托之风盛行，唐肃宗时，在四善二十七最九等的考绩标准里，人人都能得“中上”以上。元代在德行政绩标准之外，推行所谓“计年之制”，从政资历作为考绩升迁的主要标准。这些做法都滋长了官员保官保位、不求进取，追求名节、轻视实务的作风，使考绩制度沦为无效。????3.考核制度比较规范，但社会有效监督不足????为保证考绩活动顺利进行，历朝历代都设立专门职官或机构行使职能，并按规定时间期限和考绩程序进行。这种由常设机构依规范程序定期进行的经常性考绩制度，对广大官员起到了持续的激励约束作用。历代考绩多要求御史等监察官员参与，以“按察虚实真伪，相辅为用”，初步形成了考绩与监察相结合、分级考核管理与中央垂直监督相结合、实体性制度安排与程序性制度安排相结合的制度体系。????但制度归根到底要靠人执行，如何确保制度在执行过程中不走样，一直是历朝历代希望解决却解决不好的难题。中国古代，官吏往往被视为百姓的父母官，服务意识、公共意识、责任意识不强，普通百姓无法以日常化方式将自己的利益诉求与希望输入政治系统。由于缺乏自下而上的监督机制，加上中央与地方之间集权和分权随意，各级政府职责权限缺乏法律和制度规定，考绩只是上级对下级的监督，容易造成“一官黜陟取自上司一言”，不仅使考绩结果失实、流于形式，而且强化下级官员对上司的依附性，刚正不阿、直言极谏者遭贬，阿谀奉承、溜须拍马之辈提升。????4.重视依据结果奖惩，但缺乏精细化管理????历代统治者大都重视考绩活动，以考绩结果作为官员的任免、升迁、奖惩服务的依据。原始社会尧、舜、禹要经过重要岗位锻炼才能正式登位，汉代“考绩黜陟，计事除废，有功者赏，有罪者罚”，宋代“参考治行，分定上、中、下等……岁上其状，以诏赏罚”，明代奖罚并重并辅以刑事制裁，清代“纠以六法”……中国古人探索出一整套赏罚并重的约束激励机制，保证了考绩制度的实际效