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关于设区市人大立法实践问题研究 　　设区市立法在体现自然、历史和经济禀赋差异时，要考虑到立法将影响到后续的行政、执法、监督和司法等活动，这是一个系统工程。良法善治要通盘斟酌立法的范围、界限、省级人大常委会的审查尺度，以及设区市地方性法规与省级政府规章及部门规章的互补与衔接 2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了修改立法法的决定。这是立法法制定15年来的首次修改。本次修改的亮点之一是授予设区市地方立法权。立法法第七十二条既扩大了地方立法主体范围，又明确界定了市级立法权限范围，使设区市成为相对独立的立法层次，较为系统地架构起地方性法规省市两级立法分权格局，完善了我国立法体系 设区市立法在体现自然、历史和经济禀赋差异时，要考虑到立法将影响到后续的行政、执法、监督和司法等活动，这是一个系统工程。良法善治要通盘斟酌立法的范围、界限、省级人大常委会的审查尺度，以及设区市地方性法规与省级政府规章及部门规章的互补与衔接。特别是中国地域辽阔，发展阶段性差异大，观念和认识水平不同，设区市立法要做到“不越权、不抵触、有特色、可操作”，是件细活也是件很难的事。此即本文重点讨论的内容 一、设区市人大立法权的分析 （一）主体的扩容与内容的限制 修改后的立法法用“设区的市”取代“较大的市”。使享有地方立法权的市级人大，由立法法修改前的49个，增加为286个设区的市、30个自治州及4个不设区的地级市，共计320个。设区市成为一个独立完整的立法层级。随着省、自治区人大常委会（以下简称省级人大常委会）部署工作的开展，行使立法权的设区市的数量逐渐增多，其分布格局也会由“点”及“面”，渐成体系 同时，原较大市的立法权限被缩减。一是制定范围缩减。修改前，较大市享有的立法权限为“排除法”，只要是国家专属立法权范围之外的事项，“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”；但修改后的市级地方立法权限，则转变成列举法，限定为可以“对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，明显限缩了原较大市的立法权限范围。以福建省福州市为例，该市现行有效地方性法规62件，属于上述三类立法事项的有40件，立法受限范围约为35.5% 二是对原法规的修改权限也被缩减。正如全国人大常委会法工委李适时主任指出的，原较大市“可以对地方性法规进行必要的修改，但是不得再增加立法法关于设区的市立法权限以外的事项，防止出现旧瓶装新酒的现象”。 原较大市修改权限受到限制主要表现在：第一，如果该法规是暂行立法，则不能再正式立法；第二，可以进行修改，但修改不能增设对该法规原来未调整的法律关系的调整规范；第三，修改应只限于对原法规的立法技术方面的修正，或者是为进一步明确已有规定的内容，消除歧义，而且做的解释性规定不宜做扩大解释。但是，原较大市对已有地方性法规的清理与废止，包括全部废止与部分条款废止，应不在上述限制范围 （二）法定“三类事项”内涵的理解 立法法规定设区市人大及其常委会的立法权限为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，但对该三大事项的具体内涵，立法法未予明确。我们在此主要探讨“城市管理”与“环境保护”的内涵 1.“城市管理”的内涵 城市建设与管理当下的立法应优先从城市管理起步。广义上的城市管理是市政府以城市为对象，为实现特定的目标对城市运转和发展所进行的控制行为的总和，包括城市基础设施管理、城市行政管理、城市经济管理、城市社会管理和环境管理等五个方面。狭义的城市管理将内涵界定在市政管理上，主要是政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和市政建设的控制、指导 在立法法的修改过程中，设区市的立法权限范围也几经变化。在该法修订一审稿中，设区市可以就“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规”，此时，“城市管理”是“城市建设、市容卫生、环境保护”的上位概念，两者之间是包含与被包含的关系，城市管理一词应作广义上的理解。在该法修订二审稿中，设区市的立法权限被修改为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”，“城市管理”与“城市建设”“环境保护”之间成了并列关系，城市管理一词只能作狭义的理解 在该法修订表决稿中，设区市的权限范围进一步被修改为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，将城市建设与城市管理合二为一，并表述为“城乡建设与管理”。显然，这基本延续了二审稿的规定。而且在审议中，有代表认为，将设区市的立法权限限定在城市建设、城市管理、环境保护等方面，范围太窄，应当根据设区市的实际需求，将立法权限的范围扩大到公共服务、社会管理、民生保障以及教育、卫生、社会保障等。可见，通过历史解释和文义解释的分析，“城市管理”