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从程序正义看社会保障碎片化 　　摘要：我国当前的社会保障体系呈现一系列碎片化状态，计划经济时期决策体制的程序非正义是其成因之一。社会保障碎片化有其历史合理性和必然性，但是随着市场经济体制的确立和社会经济的发展，碎片化社会保障体系既无效率，又损害公平的弊端逐渐显现，制度难以实现结果正义。要实现社会保障维护人的内在价值，需要弥合碎片化，路径之一是在社会保障立法过程和社会保障行政过程中实现程序正义 关键词：社会保障；碎片化；程序正义；结果正义 中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-0544（2012）12-0128-05 我国的社会保障从计划经济时期的传统社会保障体系，演变成与市场经济体制和社会发展相适应的现代社会保障体系，取得了巨大的成就，也出现了严重的碎片化问题：一是城乡社会保障体系二元化分割，城乡社会保障项目和水平差距较大；二是城镇社会保险统筹层次过低，县市级统筹单位之间的社会保险基金分割运营：三是政、企社会保障制度分割，企业和机关事业单位工作人员养老待遇差距悬殊。文章通过分析社会保障碎片化形成的政策过程，认为政策过程缺乏程序正义是碎片化的主要成因，弥合碎片化社会保障要求实现社会保障立法和行政的程序正义 一、社会保障碎片化的表现与影响 （一）社会保障碎片化的表现 社会保障体系碎片化，在地域上表现为社会保障城乡二元化，一方面是保障项目的差异，城市社会保障项目相当齐全，五类社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利都已经全面建立，农村则以家庭保障为主，辅之以单项社会保险和社会救助；另一方面是社会保障水平（社会保障支出占GDP比重）的差异，农村社会保障长期处于低于1％的水平，人均社会保障支出更是微乎其微。（见表1） 1991年至2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15％，达到发达国家20世纪70年代的社会保障水平，农村的这一指标只有0.18％。城乡居民收入比率在2002年为3.11倍，城镇居民人均社会保障的货币价值相当于可支配收入的53％，如果这部分货币价值计入收入，城乡收入比率则扩大到4.5倍以上。城乡社会保障水平差距长期以来都呈扩大趋势，随着农村社会保险制度在2003年前后的建立和发展，城乡社会保障水平差距才开始逐渐缩小，但是城乡人均社会保障支出差距依然悬殊 社会保障体系碎片化，在城市之间表现为养老保险基金的县市级统筹。在基本养老保险制度改革初期。中央赋予地方政府较大的自主权，导致全国出现上百种、县市级统筹的养老改革方案，形成了2000多个养老基金统筹主体。这种相互分割的养老保险制度使企业缴费部分无法随劳动力转移，形成劳动力流动与养老金权益的“二律背反”，近年涌现的农民工“退保潮”就是这一制度弊端的显性化。虽然中央政府致力于提高统筹层次以实现劳动力自由流动和基金的统筹管理运营，但是由于各地区的养老保险历史债务和人口结构的差距，已经形成了养老基金严重失衡的局面，人口输入地养老基金结余大，人口输出地养老基金规模小，甚至存在基金缺口，地区利益格局使得提高统筹层次的改革进程相当缓慢和艰难 社会保障体系碎片化，在职业方面表现为企业和机关事业单位的保障体系分割，政企之间养老保障待遇差距过大，连续多年成为社会热点问题 数据显示，企业、事业单位和机关的平均养老金之比在1990年和2005年分别为1：1.14：1.21和1：1.87：2.09，企业的养老金替代率由70％左右逐年下降至50％以下，机关事业单位养老金替代率却长期处于90％以上，机关事业单位的养老金绝对水平和替代率都超过企业，并呈逐渐扩大趋势 （二）社会保障碎片化的影响 碎片化社会保障制度在城乡之间、城市之间、政企之间形成了福利鸿沟，既损害了社会保障制度的公平，也损害了社会保障的效率 二元化社会保障体系使得城乡居民享有不公平的健康服务。《2011年我国卫生事业发展情况统计公报》显示，2010年我国卫生总费用中，城市占77.6％，农村占22.4％，城市人均卫生费用为2315.5元，农村人均卫生费用为666.3元，城市是农村的3.5倍。城乡卫生资源配置差距一定程度上导致了城乡居民健康水平的差异，农村新生儿死亡率、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率及孕产妇死亡率都是城市相同指标的两至三倍。《中国人类发展报告2005》分析指出，根据2000年全国人口普查数据计算，城乡居民人均预期寿命分别为75.2岁和69.6岁，相差近6岁。可见，农民社会保障的不足损害了农民的健康权益 政企之间分割的养老保障使得政企工作人员享有不公平的养老待遇。养老双轨制已经成为近年来两会代表批评的社会不公问题和社会媒体关注的热点新闻。在《社会保险法》审议阶段，大量公众对草案中“公务员和参照公务员管理的工作人员养老保