理解中国央地关系的流行理论及其缺陷.PDFVIP

理解中国央地关系的流行理论及其缺陷 理解中国央地关系的流行理论及其缺陷 王志浩 内容提要 如何处理好央地关系，始终是大国要面对的核心难题之一。对央地关系的流行理论解释大 致可分为四类：一类聚焦在中央集权架构的弹性运作层面，强调“收权-放权”的自适应调整，有助于应对大 国治理的阶段性难题；一类聚焦在“政治集权-经济放权”的制度安排层面，强调央地之间存在财政联邦主义 元素；一类聚焦在地方政府的竞争激励层面，强调地方围绕各类出政绩的锦标赛激烈角逐，是解释主政官员 行动选择的重要变量；一类聚焦在“分散烧锅炉”的地方创新层面，强调“摸着石头过河”的实验主义治理，是 改革得以累进的宝贵经验。上述理论解释的主要缺陷是几乎没有意识到，从组织结构和控制成本的经济角 度看，中央政府对地方政府的弹性运作及适度容忍，是一种必然选择；从全面从严治党的执政党逻辑看，一 旦中央确认有收权必要，以政党建设的方式来约束地方，则是一种极具中国特色的优化选择。 关键词 央地关系 地方政府 中国模式 王志浩，南京大学政府管理学院博士生 210046 当今世界，国土面积超过300万平方公里的大国中，除中国以外，全部实行中央和地方分权的联 邦制。解释中国例外的核心理论是制度变迁中的路径依赖。自秦帝国建立以来，中央集权的政治架 构就已在中国确立，尽管此后两千多年的朝代更替中，政权分分合合，但大一统的传统从未被颠覆。 有趣的是，中央集权如此悠久，但如何处理好央地关系，始终是大国要面对的核心难题之一。 梳理政治学、经济学、社会学以及更多跨学科文献，我们发现，解释中国央地关系的重要及流行理 论大致可分为四类：一类聚焦在中央集权架构的弹性运作层面，强调“收权-放权”的自适应调整，有助 于应对大国治理的阶段性难题；一类聚焦在“政治集权-经济放权”的制度安排层面，强调央地之间存 在财政联邦主义元素；一类聚焦在地方政府的竞争激励层面，强调地方围绕各类出政绩的锦标赛激烈 角逐，是解释主政官员行动选择的重要变量；一类聚焦在“分散烧锅炉”的地方创新层面，强调“摸着石 头过河”的实验主义治理，是改革得以累进的宝贵经验。这些理论工具和观察视角，加深了我们对中 国特色央地关系的理解。但上述理论解释也存在明显的缺陷，它们几乎没有意识到，从组织结构和控 制成本的经济角度看，中央政府对地方政府的弹性运作及适度容忍，是一种必然选择；从全面从严治 · ·2016/4江苏社会科学 94 当代政治学前沿研究 党的执政党逻辑看，一旦中央确认有收权必要，以政党建设的方式来约束地方，则是一种极具中国特 色的优化选择。 一、集权弹性：“收权-放权”的策略调整 在一般的意义上，权威体制与高效治理的矛盾是特定国家治理模式在实际运行中所导致的，还没 有一个两全其美的解决办法。在中国历经千年的政治发展历史中，中央政府采取了一系列的政策措 施，地方政府也因时随势而动，这些措施和互动诱发了相应的组织行为和一系列可预期与不可预期的 [1] 后果 。 中国是一个人口大国、资源大国，各地区、各领域中的资源分布、经济发展水平、文化水平都不尽 相同，而作为单一制国家，无论从理论还是现实角度讲，都不可能实现所有的公共政策兼顾各地区的 实际发展状况。因此，在政策执行层面，考虑公共政策统一性的同时，兼顾各地执行的灵活性，允许地 方政府拥有行政裁量权。具体来说，国家的权威主要体现在各地方政府对其统一决策的角色认同和 精神贯彻之中；但在领会主旨与贯彻要点的同时，或明或暗允许各地方政府因时制宜，在约束条件下 适当加入行政自主性。在这个意义上，“有效治理”需要地方官员在执行公共政策过程中具备“不服 从”或者“选择性执行”的魄力和勇气。 在如何界定中国央地政府间长期稳定而鲜明的治理模式上，学术界已有一些获得局部共识的本 土概念，例如周黎安发明的“行政发包制”。周黎安认为，中国式的行政发包制，既有别于韦伯意义上 的传统官僚科层制，也不同于纯粹的业务外包制，作为一种混合形态，它有三个相互配合和内在一致 [2] 的维度：行政权分配、经济激励和内部控制 。这种发包制采用“逐级代理”的形式运作，即中央政府和 地方政府将管理的事权，例如公共物品及服务的供给