中国省级人大预算草案修正权的意义及法律基础.pdfVIP

复旦学报(社会科学版) 2010年第5期 FUDANJOURNAL (SocialSciences) No．5 2010 中 国省 级 人 大 预算 草 案 修 正权 的意义 及 法 律 基 础 张树剑 林挺进 (复旦大学 法学院，上海 200438；浙江大学 公共管理学院，杭州 310027) [摘 要] 预算草案修正权是人民代表及代议机构行使财政监督权 的重要表现途径。中国自 1994年实行分税制以来 ，地方人大对政府的预算监督意识越来越强，所有省级人大都已制定预算审查 监督条例、规定等地方性法规，并且在预算草案修正的实践中实现了突破。在整个国家财政体系中，省 级政府预算是极其重要的环节，有较大的立法 自主权，又有很大的财政统筹能力。探索省级人大在预算 草案修正方面的制度意义和完善方向，对于整个国家的预算监督体系的完善具有重要的意义。 [关键词] 省级人大 预算草案 修正权 财政权作为一种传统职权，是代议机构最重要的权力之一，也是各国代议机构普遍享有的重要 权力，俗称 “钱袋子”权力。财政民主原则要求保证人民真正享有管理国家财政和对财政问题 自由 发表意见的权利，代议机关有权对公共财政进行决定、管理和监督。在现代公共预算中，预算编制 权是由政府首脑掌握的，预算由政府首脑汇总后提交议会审查。代议机构对公共财政的决定权主 要体现在对政府预算的审查和批准，因此对于预算草案的修正权是公共财政决定权和监督权的一 种衍生。从法律上讲，预算草案的修正案是人民代表对于政府预算计划提出的议案，是属于人民代 表的法定职权范围的，并且是代议机构行使财政权的极其重要的一道程序 。因此，衡量议会权力的 一 个指标是议会能否修改或在多大程度上修改政府提交的预算。可以说，预算草案修正权是现代 议会的核心预算权力。 目前，预算草案修正权在中国全国人大并没有明确的制度规定，严格意义上讲也没有具体实 践。尽管在地方人大已经有零星的预算修正规定和案例，但非常缺乏进一步的制度规范。囿于代 表组成成分和会议时限等各方面的原因，中央财政层级的预算草案修正 目前并不具备可行性，但 是，近年来我国一些省级人大在预算改革的实践探索中取得 了进展，在其制定、实施 的省级条例或 决定中，规定了人大代表的预算修正权。中国自1994年实行分税制改革以来，中央和地方在财权 和事权方面的关系并未完全理顺，大量预算外资金、制度外资金导致地方政府在财政资金紧张的情 况下扰乱了本身的预算管理制度 。随着公民民主意识的增强，对于地方人大监督本级政府预算的 呼声越来越强。 一 、 预算草案修正权的法律含义及宪政意义 人大预算监督的法律含义主要指在预算草案编制、预算审查和批准、预算执行过程中，人大作 为国家权力机关进行监督的权力。预算草案修正属于预算草案形成后的预算审查步骤，属于人大 [收稿 日期] 2010—05—14 [作者简介] 张树剑，复旦大学法学院博士研究生，助理研究员。 林挺进，博士，浙江大学公共管理学院副教授。 本文为2009年度上海市社科规划课题 “基本公共服务均等化问题研究”(项 目批准号：2009EZZ002)的阶段性成果。 ① 刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京：北京大学出版社，2006年，第 185～187页。 ② 马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，《呼吁公共预算》，北京：中央编译出版社，2008年，第 96页。 94 预算监督的职权范围，理所当然应成为人大行使预算监督权的法定程序。 我国 《宪法》第二条规定 ：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理 国家 事务，管理经济和文化事业 ，管理社会事务 。据此，全国和地方人大代表有权在人 民代表大会召开 期间对政府预算草案提出修正案，以实现对国家事务的管理职权。 《全国人民代表大会和地方各 级人民代表大会代表法》第九条也规定：代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出 属于本级人民代表大会职