公共管理学第三章演示文稿.pptVIP

第三章 公共组织 第一节 公共组织的性质与结构 在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分。据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。这两类组织在基本目标、结构模式、运行方式等方面都有很大的差异，表现出各自不同的特征。 公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。政府行政组织是最重要的公共组织。公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点，公共性是公共组织的本质。 2、公共组织的基本要素 物质要素 人员 经费 物资设备 精神要素 目标 责权结构 人际关系 3、公共组织的特征 以增进公共利益为目标 公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性 公共组织受到高度的公共监督 公共组织的活动具有政治性 公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难 公共组织具有一定的独占性 二、公共组织的结构 公共组织结构是指公共组织各种要素的一种特定安排，即公共组织各要素的排列组合方式。良好的公共组织结构是完成公共组织目标、提高行政效率的物质基础，具有重要的功能。 合理的公共组织结构应该是以职能为中心，在数量上保持合理的比例关系，在运行上相互协调适应，呈现出一个有机的、充满活力的网络整体。 公共组织结构有纵向结构和横向结构： 纵向结构形成公共组织的层级制，横向结构形成公共组织的职能制。它们之间各有优缺点，互相制约，互相补充，缺一不可。所以，各个国家的公共组织都将层级制和职能制结合起来，既设有层级的公共组织，又将各个层级的公共组织分设为平行的若干部门，力图使它们互相取长补短，发挥它们的优点，避免它们的缺点。 1、公共组织的纵向结构 公共组织层级制的优缺点： 优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。 2、公共组织的横向结构 （3）按管理对象分工。这是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。 （4）按地区分工。指按一定的政治、经济、地理环境等要素，在不同的地区，设置不同的部门。如公路局，就是以地区为单位来划分管理范围。 3、公共组织的主要结构形式 （1）直线制 （2）职能制 （3）直线——职能制 （4）矩阵制 直线制 职能制 又称“参谋型组织”，是在行政主管的领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各职能部门直接对首长负责，并在其业务范围内对下级有指挥、协调、监督的权力的组织形式。 直线——职能制 矩阵制 又称“专案组织”，是由纵向的职能系统和横向的项目系统交叉形成的组织形式，它是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的。 三、公共组织的类型 公共组织本身是一个复杂的系统，虽然在其本质上都是以增进公共利益作为目标，但各自由于所依靠的资源（权力）、在社会中所处的地位、具体的组织目标并不完全相同，以及其行为方式也不完全一致，因而公共组织就具有了不同的类型。 以公共组织是否拥有行政权力以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点。按此标准进行划分，公共组织主要可以分为政府组织、准政府组织和非营利组织。 1、政府组织 广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、司法机关与行政机关。 狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家事务的机构体系。 基本特点：（1）政府组织的基本职能是对国家和社会公共事务的管理；（2）政府组织从事公共管理的手段是行政权力；（3）政府组织有权支配和运用公共资源；（4）政府组织提供的产品是公共物品；（5）政府组织行为的价值取向是公共利益。 政府是公共管理的核心主体 （1）政府决定着整个公共管理的基本范围、基本性质和基本方向。 （2）政府决定着整个公共管理的体制和运行。 （3）政府是公共管理中其他管理主体的管理者。 2、准政府组织 在国