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中国民办教育的五大制度创新 浙江大学教育学院民办教育研究中心 吴华 我曾经在各种场合阐述过民办教育通过“增加教育供给、改善教育公平、提高教育效率、扩大教育自由、推进教育开放、扩张教育空间、转变教育观念、推动教育创新、减轻就业压力和促进经济增长”等十个方面的优异表现对中国教育发展和社会进步的十大贡献，但这些事实都只能说明过去，要全面认识民办教育对中国社会和教育发展的深刻影响，那就必须要深入到制度创新的层面进行新的观察。 民办教育的产生与发展本身就是改革开放以来中国大陆教育领域最为重要的制度创新。民办教育的出现改变了中国教育的基本结构，打破了政府对教育的垄断局面，导致原来封闭、保守的公办教育实现了向一个开放、充满活力和多元化的现代教育体系的转型，并成为中国社会整体转型中的一个必要的环节。 制度经济学的研究表明，任何制度变迁都是成本和效益比较的结果，当制度变迁的预期收益超过制度变迁的成本时，增加制度收益的变迁迟早总会发生。改革开放20多年来在中国大陆教育领域发生的制度变迁和由民办教育引发的制度创新反复证明了制度经济学的这个普遍结论。 第一个方面是在法律层面打破了政府对教育的垄断。中国自古就有民间自由办学的传统，2500年前的孔子、宋明时期的书院以及建国前广布中国农村的私塾都是这种民间自由办学的典范。，但是到上个世60年代时，主要由于意识形态的原因使自由的民间办学基本消亡，其时虽然农村办学的经费国家所付甚少，但所有的学校都已经处于政府的严密控制之下，自由两字已是荡然无存。改革开放后民办教育的出现打破了政府对教育的垄断，独立的多元办学主体的出现和发展壮大逐步形成了市场经济体制中竞争性的教育市场结构，并因此带动了一系列的教育制度创新。 改革开放以后的民办教育与建国后到改革开放之前的民办教育相比有一个根本的区别。改革开放之前的民办教育完全是政府本位的民办教育，期间民办教育的兴盛与衰亡完全取决于政府意志，是计划经济体制在教育领域的直接体现。改革开放以后的民办教育基本上是市场本位的民办教育，尽管政府的政策倾向对民办教育的发展形成了强有力的外部约束，但民办学校的开办与关闭基本上是举办者发现市场机会并在成本和收益之间进行权衡的过程，是举办者追求自身利益的自主决策。当然，这种市场本位的民办教育离开改革开放以来中国社会的全面而深刻的社会转型是不可想象的，也正是在市场经济的体制背景下，民办教育主体意识的觉醒才成为中国教育体制改革的重要推动力量。 民办教育打破政府对教育垄断的动力机制是基于私人产权的民办学校的出现，这个分析的逻辑与分析经济领域发生的制度变迁的机理完全一致。因为只有明晰的私人产权才会形成“硬的”财务和预算约束，同时形成强有力的产权激励，才会有足够的积极性通过创新为社会提供差异化的教育服务和持续提高办学效益，也正是因为民办学校的私人产权才有可能基于宪法对公民财产权利的保护来对抗政府利用公权对民办学校的不当干预。 《民办教育促进法》的出台是民办教育在法律层面打破政府对教育的垄断的最重要成果。在《民办教育促进法》的相关条款中明确规定了民办教育和公办教育、民办学校和公办学校、民办学校的教师和公办学校的教师、民办学校的学生和公办学校的学生在法律上具有平等地位，从此以后，政府对民办教育的任何歧视都是违法的，都有可能要承担违法责任。正是在这个意义上，《民办教育促进法》即便有再多的不完善之处，但它的出台本身就是共和国教育发展史上一个划时代的事件，因为它宣告了一个旧时代的终结和一个新时代的开始，一个教育自由的新时代从此拉开序幕，尽管认识到这一点的人还太少太少。 值得注意的是，尽管民办教育利国利民，对中国社会和教育发展贡献甚伟，但在我们很多官员的头脑里仍然是把民办教育看成公办教育的补充，看成是政府财力不足时不得已而为之的权益之计，他们对民办教育总是看不顺眼，总想限制民办教育的发展，当然他们打的招牌总是什么“民办教育不能保障教育公平”啦，什么“义务教育应该完全由政府来承担”啦，等等，他们期望的是总有一天出现“政府财力强大之日，就是民办教育灭亡之时”的局面，可见在我们一些人的意识形态中的“所有制情结”还是非常强烈。值得庆幸的是，《民办教育促进法》的出台已经使他们的这一梦想很难再有实现机会了。 第二个方面是在市场层面改变了游戏规则。民办教育作为中国社会市场转型的产物，它的出现和发展深深扎根于市场经济的体制背景之中，民办教育对市场机制的充分利用不但有效克服了由于体制性歧视所面临的资源约束，而且它的成功实践已经深刻地改变了教育市场中的游戏规则。 民办教育出现以前，教师作为体制内的生产要素，职业流动和岗位变换受到严格限制。就是到今天，体制内的公办学校教师和体制外的民办学校教师之间的身份差异仍然成为教师流动的严重障碍。民办学校为了获得教师这一最重要的教育资源采取了两个措施：