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资产社会政策—对社会政策范式的一场革命 杨 团 内容摘要： 本文提出，麦克尔。史乐山(Michael Sherraden)教授首创的资产为本与收入为本 的社会政策属于两类不同的社会政策范式，并以比较社会养老保险账户、新加坡公积金 帐户和个人发展账户的方式，具体阐述了这两类社会政策范式的不同。 1. 1. 什么是资产社会政策 资产社会政策是当代社会科学领域的一个重要的新理论。该理论的原创者是美国华盛顿大学的麦 克尔。史乐山(Michael Sherraden)教授。1990 年，他在 “穷人与资产”一书中，首次提出了以资产为 基础的社会政策。1[①] 以资产为基础的社会政策是针对以收入为基础的社会政策提出的。收入指的是金钱物品和服务的流动， 资产指财富的储蓄和积累。 史乐山教授的研究始于与一位长期接受政府补贴的贫困母亲的交谈。他从这位母亲的企盼和无奈中受 到启发，对于资产的社会建设进行了长期锲而不舍的研究，得到了两个重要发现。第一，一个人缺乏 资产是导致持续产生贫穷的机制——穷人的金融支持来源只有就业、家庭和政府福利，却没有资产， 故而不存在资产的积累，不能产生可支持长期生活的资产为基础的福利效应。一个人的一生能否得到 资产福利效应的惠顾，是穷与非穷的机制性标志。 第二，形成福利陷阱的原因——穷人之所以只能依靠福利救助，无法改变自己的穷人身份，主要是因 为政策机制在两头反向牵引。一头是社会政策机制。政府对穷人的转移支付资金只是作为收入来源， 这导致政府只有持续地进行这种转移支付，才能维持穷人与原先同等的消费水平。这就导致穷人最多 只能维持最低程度的生存，不可能爬出陷阱。另一头是经济政策机制。由于穷人没有资产，政府有关 家庭资产积累的规定，例如对房屋资产、退休金和遗产的税收优惠、激励和补贴政策总是有利于非穷 人，致使资产的分配比起收入的分配不仅更加不平等，而且形成持续拉开贫富差距的社会性趋势。这 导致个人和家庭的资产积累有相当部分甚至大部分来自制度化机制的结果而并非收入减去消费的剩 余。这是一个重要发现，它表明一个人是否有机会得益于制度化的资产积累，其实主要取决于人的身 份、就业类型和收入水平。那么，只有非穷人才能站在制度化资产积累的门口，穷人总被排斥在大门 之外。 研究了这两点发现，史乐山教授提出，有必要彻底改变以收入为本的社会政策。对穷人的社会转 移支付，不应通过加大或维持立即提供生活消费标准的直接现金支持，而需要寻求以政府转移支付的 部分资源来刺激穷人乐意对未来资产进行积累的新社会政策形式，这就是资产为本的社会政策。它要 求将政府原先用于转移支付收入的部分资金化为资产形式，形成一种帮助穷人进行资产积累的新结构。 为了说明收入很低的穷人有必要和可能进行资产积累，史乐山教授发展了一套资产福利效应理论，证 明让穷人拥有和积累资产可以在多大程度上产生对穷人的政策预期行为：能够担当风险、有自信去创 造未来和自我发展人力资本，更多的社区参与，自发地调整福利和追求生活的目标，而这些显著的福 利效应是收入维持政策不可能具有的。2[②] 资产社会政策的提出，在全球掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。在美国，1998 年颁发了 联邦资产独立法案，明确了资产社会政策的法律地位，并开展了由福特等12 个基金会资助、历时四年、 被称为“美国之梦”的个人发展账户示范工程。在英国，政府已经宣布建立一个儿童信托基金，并自 2005 年4 月起，为每个新生儿设立一个终身账户，由政府给每个儿童账户做开户配款，还给家庭收入 水平低的儿童更多配款，以便“使每个儿童都有机会获得一块真正的金融跳板以过上更好的生活。”3[③] 在加拿大、澳大利亚、乌干达、秘鲁和中国台北，都在近3 年里进行了资产社会政策的试点或者示范 工程。政策决定者们在“以一种不同的眼光，以重视资产和资本的眼光看待福利国家。”4[④]它使得 福利国家的社会政策从只关注维持收入转而通过资产积累直接关注个体、家庭和社区的发展。对此， 麦克尔。史乐山教授认为，“在这一意义上，以资产为基础的政策是以收入为基础的政策的一个明确的 替代与补充”，“作为一种全球现象，这在社会政策上近似于一场革命”5[⑤] 初步的全球性的研究和试验已经表明，使人们尤其是穷人拥有资产具有多种积极的社会和经济效应， 1 特别是由于持有资产增进了人们尤其是穷人的自信，培养了个人、家庭和社区自