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第五章 政府行政管理制度 第一节 历代中央行政管理机构沿革 一、周代王朝的“六官”制度 《周礼》提出“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”的置官目的 （一）“天官冢宰”，职掌是：“帅其属而掌邦治，以佐王均邦国。”称为“治官”。“太宰”的职司是“掌建邦之六典”，以佐王治邦国。其六典是： 一曰治典，以经邦国，以治官府，以纪万民； 二曰教典，以安邦国，以教官府，以抚万民； 三曰礼典，以和邦国，以统百官，以谐万民； 四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民； 五曰刑典，以诰邦国，以刑百官，以纠万民； 六曰事典，以富邦国，以任百官，以生万民。 “天官冢宰”不仅是六官之首，而且总揽六典之政。 （二）“地官司徒”，职掌是：“帅其属而掌邦教，以佐王安抚邦国。”称为“教官” “大司徒”之职是执掌建邦土地的版图与人民之数，以佐王安抚邦国。 “小司徒”之职是执掌建邦的教法，以“稽国中及四郊都鄙之夫家。” （三）“春官宗伯”，职掌是：“帅其属而掌邦礼，以佐王和邦国。”称为“礼官” “大宗伯”之职是“掌建邦之天神人鬼地示（祇）之礼，以佐王建保邦国。” “小宗伯”之职是“掌建国之神位。” （四）“夏官司马”，职掌是：“帅其属而掌邦政，以佐王平邦国。”称为“政官” “大司马”之职是“掌建邦之九法，以佐王平邦国。” （五）“秋官司寇”，职掌是“帅其属而掌邦禁”，称为“刑官”。 “大司寇”之职是“掌建邦之三典，以佐王刑邦国，诰四方。” (六）“冬官司空”，现在看到的《周礼》已散失“司空”篇。 二、秦汉时期三公九卿行政管理体制 三公九卿之制早在战国时期即开始形成，到秦汉时期得以确立。 所谓三公，初指丞相、太尉和御史大夫。 丞相，“掌丞天子，助理万机”，辅助皇帝处理全国政务，是文官首长； 太尉，协助皇帝总领全国军事，是武官首长 御史大夫，掌监察并帮助丞相处理政务，是副丞相。 西汉成、哀间（公元前32年一公元前2年）改为司徒、司马、司空 东汉又为司徒、太尉、司空，共同辅助皇帝决策。 九卿 汉代的九卿是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。 他们的官位都是二千石，又称中二千石。 泰常（后改太常），掌宗庙礼仪文教； 郎中令（后改光禄勋），掌宫廷警卫； 卫尉，掌宫门屯卫； 太仆，掌宫廷车马仪仗； 廷尉（几度改为大理），掌司法； 典客（后改大行令、大鸿胪），掌诸侯、少数民族及外交事务； 宗正，掌皇族事务； 治粟内史（后改大农令、大司农），掌国家财政。 少府，掌皇帝私人财政及山海池泽之税。 除此之外，还有与九卿地位相当的 将作少府（后改将作大匠），掌皇宫、陵寝、道路等工程修建。 中尉（后改执金吾），掌京师治安； 大长秋，掌皇后的各种事务； 太子少师、少傅，少保，掌辅导太子。 这些官员与九卿合在一起称为“列卿”。 秦汉时期中央政府机构的特点 1、已经有比较严密的组织系统，也有较为明确的分工。 2、家国不分，整个机构以皇帝为中心，且为皇帝服务的机构多于管理公共事物机构。 3、诸卿没有任何官吏的任免权，人事权掌握在皇帝和宰相手中。 “本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。”钱穆《论中国政治得失》 太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治意味之上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙还紧贴在皇宫的东边。古代的家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。 三、魏晋南北朝时期公省监台卿卫行政管理体制 魏晋南北朝时期的政权更替频繁，其中央行政管理体制比较混乱。 逐步形成二相、八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫等顺序排列的中央行政组织。 二相：即相国、丞相。这是行政官的最高职衔，多授给重要权贵。 八公：即太师、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军。这是奖赏功勋的荣誉衔 诸省：尚书省，分领诸曹，主持国家各种行政事务；门下（侍中）省，掌宫廷礼仪，辅助皇帝决策和纠正文书与政令的违阙；中书省（监），主管出纳文书、草写诏令，集书省，辅助皇