财税改革与国家治理.doc

财税改革与国家治理 王雍君 中央财经大学财经研究院院长 课程前言 治理模式的建设，一个是安全的政府，一个是能动进取的政府，两者如何得到平衡和协调，是我们面对的中心问题，接下来我要向各位解释一下，在这两个治理的关键目标方面，财政治理扮演怎样的角色。 一、财政改革与合规性控制 （一）把权力关进制度的笼子里 我们先来谈一下“合规性控制”这个词的含义，以及为了实现有效的合规性控制，我们在财政改革上应该做一些什么。还有财政制度在促进基本的合规性控制方面扮演怎样的角色，我们来讲这个问题。 1、合规性控制的焦点就是把权力关进制度的笼子里 合规性控制的焦点就是“把权力关进制度的笼子里”。这也是三中全会决定里面提出的，中国要提升治理能力有三个基本要求：第一个要求，“把权力关进制度的笼子里”；第二个要求，要让发展成果更多、更公平地惠及所有人；第三个要求，要清楚且合理地划分政府与市场的边界，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，政府要更好地发挥作用。这是三中全会决定里面讲的提升治理能力的三个基本要求。第一个要求涉及到的是基本的合规性控制。 人性带有普通性的弱点，越是掌握权力的人，人性的弱点会越充分一些。人性是带有四个弱点：第一，贪；第二，定力不好；第三，高看自己；第四，低估风险。这四种常规的人性弱点一般在掌权者身上体现得更充分一些。人性一般有四大贪：第一贪，贪财；第二贪，贪权；第三贪，贪地位；第四贪，大家猜一猜算了。人性带有这些弱点，给了我们一个警示：人性的弱点本身不是问题，在一个健全有效的制度之下，人性的弱点可以被改造或者是不可以被改造，但可以被引导为促进公共利益，所以我们要进行的治理改革并不是改造人性，不是说全心全意为自己服务的人也改造为全心全意为人民服务的人，不是这个意思，人性是不需要改造的，但需要引导。人性的改造是很困难的，很少有哪一个王朝能够彻底地改造人性，一般来说是失败的，鲜有成功。重要的是，人性有弱点不要紧，但我们的制度建设要充分利用人性弱点来造福公共利益，我们的治理理念应该是这样的，当然财政治理和财政改革也应该是这样的理念。 我再归纳一下我要表达的中心思想，在合规性控制方面焦点就是“把权力关进制度的笼子”，成也权力，败也权力。如果我们今天问一下中国社会跟西方社会在政治里面有什么根本差异，我们可以这样来表达，今天的西方社会基本上把权力关进制度的笼子里，中国仍然是一个权力或是官本位的社会。我们在把权力关进制度笼子方面，我们不知道还要往前迈多少步，还要付出多少艰巨的努力，但这一次三中全会决定，也明确地提到要把权力关进制度的笼子，给我们以希望。我们可以看到中国这个国家，政府其实并不是不作为的，而是乱作为，为什么乱作为，乱作为的根源是权力太大了，没有关进制度笼子，当然我这么讲希望不要给大家造成这样的印象，其实在过去30年里，中国的政府治理还是挺有成效的，但乱作为的事情也有，不是个案，不是偶然事件，是系统的，具有持续性的，因此它就是问题。所以，我们意识到将“权力关进制度笼子”，这是中国国家治理面临的第一个问题，我们要站在新的背景下，因为过去我们的政府有非常积极的作用，但也产生了很多乱作为，我们要消除这种隐患，消除它的后果，最根本的方法还是把“权力关进笼子”。 2、财政制度是把公共权力关进制度笼子的最佳制度安排 下面我要跟大家再表达一个观点，财政制度是把公共权力关进制度笼子的最佳制度安排。为什么这么讲？各位想象一下什么叫权力？我们经常讲最大的权力就是政治权力，其实最根本的权力是财政权力。如果政治权力脱离了财政权力，这样的政治权力没有实质意义，如果在座的各位非常想要权力的话，你们可以考虑到火星上去实施统治，可以当一个火星的星长，大家是否愿意？或者到月球上去统治，你可以做月球的球长，你去不去？你不去，为什么？因为那个地方没有资源，我们讲权力如果脱离了资源，这个权力本身的价值还有几何，那就是一个问号？所以我们今天可见，如果要把权力关进制度笼子最根本的一条是把财政权力关进制度的笼子，政治权力如果脱离了财政权力就是一句空话，当然有时会这么讲，政治的作用是决定性的，但决定性的作用最终还是要落实到资源上。 政府有三大财政权力：第一，吸取资源。如果政府可以不依法行事，可以今年想收多少就收多少，明年想收多少就收多少，按政治任务来下达税收任务，诸如此类的，对经济社会的影响非常之大。课税权，按照美国19世纪的大法官马歇尔的说法，那是事关毁灭的权力。但中国社会对课税权研究的深度还是远远不够的，尽管历史上课税权毁灭中国各个王朝的案例非常之多，但一直到今天，我们对这个问题的思考深度还是有限的。我简单地表述一下。第一大财政权力是课税权。课税权的延伸是举债的权力，我们把它延伸一步叫资源吸取的权力，举债的债务，举债债务也是属于课税权的一个延伸。今天的政府可以利用公民的财政幻觉，可