城市更新规划项目技术统筹初步探索_以罗湖金三角地区城市更新规划工作为例.pdf

城市更新规划项目技术统筹的初步探索 ——以罗湖金三角地区城市更新规划工作为例 张婷婷 吕晓蓓 摘 要：大都市中心城区实施城市更新，面临着复杂的利益冲突和结果的不确定性。如何贯彻城市整体和 长远发展的目标，维护公共利益和社会公平，是实施中心城区城市更新总体规划的重要挑战。深圳罗湖金 三角地区在推进多项城市更新专项规划工作中，引入了独立的规划技术统筹和协调单位作为技术支撑平台， 通过“项目培育——目标控制——技术协调——成果整合”四个核心环节，贯彻城市更新总体规划的核心 目标和策略，促进各项目间的相互协调和有机整合，最终形成政府行动计划和近期实施项目库，为政府后 续实施建设项目提供指导和依据。本文将以金三角城市更新专项规划技术统筹中的核心环节为线索，分析 技术统筹工作中面临的主要问题，提出技术统筹的管理重点、协调原则和统筹方式，最后将反思技术统筹 过程中获得的经验何教训，以及可能为其他城市更新规划实践提供的借鉴。 关键词：城市更新；规划管理；技术统筹；动态跟踪 前言 大都市中心城区的城市更新是一个复杂、长期的过程，较之一般城市地区，它应对的是 一个社会结构和经济业态高度复合，空间权属异常复杂，以及建设标准差异化的地区，因此， 中心城区的城市更新面对的是一个复杂的利益博弈过程，城市的整体长远的目标和公共利益 可能受到个体利益最大化的威胁；同时在漫长的博弈过程中，利益诉求也在随时发生着变化， 这又给中心城区的城市更新规划带来了更大的实施难度和更多的不确定性。 深圳罗湖金三角地区是典型的大都市中心城区。它是深圳传统的商业中心、金融中心和 休闲娱乐中心，是深港交流和合作的前沿窗口，也是城市空间内涵最为丰富和城市功能高度 混合的地区。但罗湖金三角地区同时也是深圳最先遭遇城市发展转型难题的地区，目前区内 建设用地资源已全部耗尽，旧城区的建筑和公共设施较城市其他新区有老化的趋势，出现楼 宇闲置、租金下跌、商业客源流失等问题。2007 年罗湖区政府与深圳市规划局（现深圳市 规划与国土资源委员会）委托中国城市规划设计研究院深圳分院（以下简称“中规院”）开 展了《罗湖金三角地区空间资源整合策略研究》（以下简称“金三角空间资源整合研究”）。 该研究围绕城市空间资源整合的核心思路，提出了一系列包括城市公共交通、步行交通、环 境整治、旧区改造、城市标识系统设计和城市营销策划等等城市更新策略，同时还提出了包 括多个城市更新专项规划在内的一揽子行动计划建议 1。2008年该项目进入到全面实施阶段， 首先推进的是 12 个更新专项规划 2 的编制研究，中规院作为政府和各专项规划编制单位间 1 的独立一方，专职负责金三角城市更新专项规划技术统筹工作（以下简称“金三角更新技术 3 统筹”） 。 本文以深圳罗湖金三角地区的城市更新专项规划的技术统筹工作为例，讨论如何通过协 调和统筹中心城区各类城市更新专项规划，使之能贯彻和实现城市更新的总体目标和策略。 文章将分析技术统筹工作中面临的主要问题，提出技术统筹的管理重点、协调原则和统筹方 式，最后将反思技术统筹过程中获得的经验何教训，以及可能为其他城市更新规划实践提供 的借鉴。 一、技术统筹的意义和总体思路 “金三角空间资源整合研究”的工作定位接近地区层面的城市更新总体规划，它旨在 提出城市更新的总体目标，和针对整体城市系统的全局性和综合性的更新策略，具有长期调 控与宏观把握的特性。因此，其中的目标和策略若要与政府操作层面的近期建设规划、行动 计划对接，则需要通过空间维度上的项目分解与时间维度上的时序安排来辅助实现。但是由 于政府条块的分割，以及各类专业规划的技术差异，总体计划分解为专项规划时，则可能会 遭遇整体目标和策略的瓦解和分裂；另外，根据政府采购的要求，各专项规划必须进入招投 标程序确定编制单位，编制单位的多头工作进一步可能阻碍总体计划地贯彻和落实。 从另一个角度来看，中心区城市更新面临漫长复杂的利益博弈过程，其间，公共利益、 公平正义、可持续发展这些基本的原则或者说是“底线”并不会自动得到维护，反而往往容 易受到威胁，甚至遭到“劫持”。市场主体总是容易从利润最大化的角度出发，而忽视社会、 环境效益；政府有时为追求短期的利益对此采取默认或放纵的态度，甚至被动的接受“自下 而上”的改造需求，致使公共利益和城市整体发展目标的损害。