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农地非农化增值收益分配政策优化 　　摘 要：农地非农化增值收益分配是农业转移人口市民化进程中的核心问题。根据农地非农化增值的形成环节、增值收益相关利益主体的权益分析，构建了农地非农化增值收益分配的概念模型，测算了主要利益相关主体的收益分配，从大到小依次为土地开发商、地方政府、被征地农民、中央政府、支农惠农和其他主体，比例依次为62%、15%、12%、7%、2%和2%。收益分配政策的优化，需要跳出单纯的“涨价归公”和“私权保护”之争，只有通过提高土地等资源的利用效率，才能平衡进城农民福利保障和地方财权之间的关系。当前应保障农民土地权益，避免掉入中等收入陷阱，促进农业转移人口可持续市民化，确保地方政府土地增值收益获利份额 关键词：农业转移人口市民化；农地非农化；土地增值收益分配；福利陷阱；可持续发展 中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0033-09 一、文献回顾与问题提出 农地非农化开发利用引起的增值收益分配是各国城镇化进程中的难题，农地增值收益问题在不同国家之间存在显著差异。美国土地发展权交易项目的研究表明，较为健全的土地银行、交易发起人、交易规模、市场需求等多方面的制度基础，较好地处理了农地非农化使用中的土地增值收益分配[1]。而在土地交易市场相对不健全的非洲加纳，农地增值收益分配冲突相对突出，当普通百姓和民众意见领袖在土地增值收益分配中占据主导地位时，土地纠纷相对较少；而当政府官员占据主导地位时，则容易产生农民贫困和社会动荡现象[2]。在越南土地国有制背景下，政府在土地配置方面拥有至高无上的权力，地方政府和土地开发投资者容易形成利益集团，而被征地农民缺少相应的知情权和话语权[3]。越南中部顺化市的土地征用实例研究表明，被征地农民处于弱势地位，而国有土地使用者在土地增值收益分配中处于强势地位，相应地，农民土地增值收益多被相关主体剥夺[4] 国内农地增值收益分配的研究内容主要有两个方面。一是关于相关利益主体的分配份额研究。朱一中等基于土地发展权概念，认为农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民约占25%～30%，开发商约占15%～20%，政府约占50%～55%[5]；诸培新等发现农民的土地收益占土地出让收益比例偏低，约在3%～16%之间，而地方政府的收益份额在75%以上[6]；林瑞瑞等测算了省级层面和城市层面的土地收益分配比例，发现集体（农民）、政府和开发商所得增值平均百分比分别为3.70、22.32、73.98和4.21、26.01、69.78[7]；Linzhu 利用面板数据，发现土地使用者、地方政府和土地开发商的土地增值收益比例为2%、18%和80%[8]。二是关于分配制度如何完善。朱艳丽针对农民参与土地增值收益分配的权益属性的界定、权益损失程度的科学核算，对科学的分配制度体系的建立等方面提出了思路和建议[9]；王文系统梳理了征地制度改革可能触及的相关利益方及矛盾点，指出规划限制会给不同用途土地权利人带来不平等待遇，建议通过税收方式和土地发展权交易进行收益调节，以实现各方利益均衡[10] 综上所述，由于国家间土地所有制的不同，农地增值收益分配存在显著的差异；即使针对国内增值收益分配议题，不同学者的研究结论之间存在较大的差别。由于土地增值实际收益人与权利人之间的冲突长期客观存在，且是社会不稳定的重要因素，是目前我国农村的主要问题[11]，只有较为准确地探究“农地增值收益究竟如何分配”这一基础性问题，才能更有效地优化增值收益分配政策，也才有可能更好地平衡进城农民福利保障和地方财权之间的关系，促进农业转移人口的可持续市民化。本文拟构建农地非农化增值收益分配的概念模型，测算多主体增值收益分配的大致比例，据此提出促进农业转移人口可持续市民化的增值收益分配政策优化方向 二、增值收益的分配关系 （一）?r地非农化增值的理论解析 威廉剩余劳动的产物；斯密同样认同地租是总收益减去其他生产成本的剩余，剩余的规模取决于农产品的需求和供给成本，而供给成本取决于土地区位、肥力等因素[12]。马克思进一步把地租分为绝对地租和级差地租，其中绝对地租是土地所有权权益的经济体现，级差地租进一步分为级差地租I和级差地租II。地租理论得到了广泛的验证，在德国柏林城市轨道交通的发展研究中，发现地租理论对于轨道交通的网络演化具有很强的解释力，最终使得柏林城市轨道交通呈现单中心模型[13]。也有学者认为社会经济发展的驱动力和政府土地规划的决策是土地利用变化的重要因素，并指出土地利用性质变化产生的增值往往不是来自于土地使用者的劳动，同时政府采用各种隐蔽和复杂的“间接模式”捕获土地增值，作为公共服务资金的来源[14]。可见，经典地租理论能够解释农地非农化的增值原