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县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张的补充 改革开放二十多年来， 中国 社会 发生了深刻变化，与这些深刻变化相适应，中国基层 政治 体制改革一直是学术界和政策 研究 部门关注的热门话题。1984年撤社建乡，人民公社解体。1988年村委会组织法试行，1998年村委会组织法正式颁布实施。近年来，乡镇体制不仅在机构改革方面多有动作，而且诸如乡镇长直接选举的试点也屡现报端。 农村 税费改革以后，中国农村政治和行政体制首先是乡村组织及其功能定位如何，将不仅关系到税费改革本身的成败，而且会对整个中国 现代 化的前途产生根本性 影响 。 目前 学术界与政策研究部门对于农村政治和行政体制的讨论十分激烈，这些讨论有两个相似之处：一是大都认为目前农村政治和行政体制已不适应农村 经济 社会 发展 的要求，需要改革。但在如何改革的方向上争论很多，意见很不统一；二是绝大多数讨论都局限于农村政治和行政体制的某一个层面或方面，缺乏整体设计。在本文中，我们试图对县乡村体制（主要是行政体制）进行整体设计，以抛砖引玉。 为了讨论的方便，以下我们分四节展开，第一节讨论中国农村发展的中长期前景及其地域上的非均衡性，以为县乡村体制的设计奠定现实基础；第二节讨论当前县乡村体制存在的主要 问题 ；第三节讨论目前学术界主要的针对性意见；第四节讨论县乡村体制整体设计的基本原则及具体进路。 一、县乡村体制设计的远虑 人无远虑，必有近忧。如果不能对中国农村发展的中长期前景有一个准确把握，我们就不能清楚地知道目前设计建构县乡村体制的大方向，就不能清醒地知道设计和建构新的县乡村体制的实际含义。 1、中国农村发展是一个缓慢的过程 依据户籍统计，2000年全国乡村人口总数为9.28亿，乡村人口占总人口的比重为73.3%。根据2000年第五次全国人口普查资料，居住在乡村的人口为8.07亿，占总人口的63.9%。第五次人口普查采用常驻人口登记原则，因为很少城镇户籍人口到农村居住，而大量农村户籍人口到城镇务工经商，可以 计算 出约有1.21亿农村户籍人口在第五次人口普查中被统计为城镇人口。这些被统计为城镇人口的农村户籍人口中，只有少数真正在城市安家立业，大部分只是在城市务工经商以补贴农村家庭支出不足之需，他们在农村养育父母和生育子女，在农村完成家庭的再生产和劳动力的再生产，因此，这大部分进城务工经商的农村户籍人口离不开农村，不能算作城镇人口。如此计算下来，农村人口约占全国人口的70%，农村人口总数约为9亿。 如果今后50年可以保持建国以来城市化的速度，则到2050年，全国城市化率可以达到50%。根据人口学家的预计，2050年中国将有16亿人口，则那时将有8亿农村人口，也就是说，在未来50年，农村人口将长期维持在8—9亿的高位。 庞大的农村人口难以转移进入城市，他们也难以改善在农村家庭生活的条件。从经济收入方面讲，9亿农民为4亿市民搞饭吃的局面不改变，农业没有出路（杜润生语，大意），加入WTO之后，在中国几乎所有大宗农产品价格都高于国际农产品市场价格的背景下，农民从农业中获得增收的空间十分有限。中国有近6亿农村劳动力（温铁军的计算，含农村的半劳动力），在现有劳动技术条件下，农业仅需1.2亿劳动力，还有足足4.8亿剩余农村劳动力，这4.8亿农村剩余劳动力中，约有1亿进入城市务工经商，少数已在城市安家立业。另有约3亿农村劳动力成为绝对过剩的劳动力。 一方面是农村巨大的绝对剩余劳动力的压力，一方面是随着市场经济进入乡村，农民的结算体系迅速货币化，来自现金支出的压力逼迫农村剩余劳动力进城务工经商以维持生活水平的现状。因为农村剩余劳动力过于庞大，庞大农村剩余劳动力进城务工经商使劳动在与资本的谈判中处于极其不利的位置，结果是进城务工经商农民的劳动报酬进一步减少，劳动条件进一步恶化。进城农民越多，劳动力的报酬越低，不仅农村劳动力报酬在降低，而且城市劳动力的报酬也在降低，以前本来可以在城市生活较好的一些城市劳动者陆续下岗，依靠积蓄和最低生活保障金来生活。 在农村巨大的绝对剩余劳动力被城市务工经商的就业机会吸纳完毕前，劳动力报酬将长期处于很低水平，这也有利于中国吸引外资，将中国建设成为一个“世界工厂”。其后果则是农民不能从进城务工经商中获得收入的快速增长。 也就是说，在未来50年，农民无论来自农业的收入还是来自进城务工经商的收入，都不可能有较大幅度的增加，农民“温饱有余、小康不足”的状况将长期存在。 农民收入不能快速增长只构成了当前农村发展缓慢一方面原因。农村发展缓慢的另一方面原因是人地关系紧张。中国是世界上最小规模的小农经济，现在有2.3亿农户，却只有约16亿亩耕地。将来随着城市化的进展和基础设施建设占地，耕地面积会越来越少，而农户的总数在未来50年几乎不会变