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政府质量：乡村政治发展的生长点 作者：复旦大学法学院潘伟杰/上海行政学院吴从环 内容提要：乡村政府质量体现着推进乡村发展的政府能力，维系着实现乡村发展的政治基础，规范着推动乡村发展的社会秩序。本文从价值范畴和工具范畴的角度对政府质量进行界定，以维护政府的合法性为前提，立足于政府汲取资源和优化资源的能力、政府制定发展政策和实现政策创新的能力、政府维持发展秩序和提供政治调控的能力三个方面对乡村改革后政府质量展开分析。文章指出既要走出政治全能主义的神话，也要摒弃市场全能的神话。最后作者提出了乡村政治发展过程中以提升政府质量为生长点的理论思考。 关键词：政府质量政治发展资源汲取政策创新政治调控 中国社会是在与西方社会截然不同的历史路径中发展的，有其独特的社会──历史──文化条件，它不可能完成象西方社会那样一个由乡村社会向工业社会的自然转型。从本质上说，中国的现代化进程是外源型的，而非内生的。它要求以政治发展来推动社会发展。也就是说，政府要在乡村发展中扮演主导角色。 革命后随着社会主义改造的完成，在农村逐步建立起了高度集中的计划经济体制。要使计划体制发挥其作用，政府必须以一种前所未有的方式渗入和控制社会各个领域，形成国家对社会的超强自主性。“当国家及其政府对社会越俎代庖而影响个人和团体发展的时候，当国家将社会作为工具而阻碍个人或团体成长的时候，国家行动就会给社会带来危害。”国家权力的增长必然导致基层社会无权，结果，政治肥大症造成了经济萎缩症，导致了用政治手段解决经济问题的恶性循环。实践亦以证明，政府的无限扩张，最终只能是政府质量的贫困化，从而政府也就无力推进乡村社会的发展。 1982年新宪法通过后，全国实行政社分开，揭开了乡村改革和发展的序幕。乡村基层政权体制的重大变化，是革命后乡村政治发展最重要的篇章，为乡村社会的发展，从而为实现社会主义现代化提供了政治基础。这也意味着乡村政府将承担起推动乡村社会发展的最直接、最具体的力量。告别政治全能主义，提升乡村政府质量成为乡村政治发展的生长点。乡村发展的进程告诉我们：乡村政府的质量体现着推进乡村发展的政府能力，维系着实现乡村发展的政治基础，规范着推动乡村发展的社会秩序。 一政府质量，从价值范畴观之，主要指政府的合法化水平。从工具范畴观之，主要指政府能力。政府能力包括政府机构从社会汲取资源（如税收、劳力、物资等）的能力，还包括规定人们社会生活的能力（如维持社会发展的秩序、提供政治调控的渠道、建立社会生活的规范等）。当一个社会的政权体系建成后，政府质量的价值范畴也同时确立。政府的合法化水平要由政府质量的工具范畴来体现和实现。因此，政府能力是革命后政府质量的关键内容。政府质量集中体现为以下几方面：第一、汲取社会资源的能力和优化社会资源的能力。在中国这样一个后发展型的超大社会中实现现代化，完成农业社会向工业社会的转型，必须首先推动乡村社会的现代化进程。“因为中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。工业的发展，商业的发展和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上”。可见，政府在乡村现代化的进程中，必须增强汲取社会经济资源的能力。这不仅关系到工业化的起飞，而且关系着政府规定人们社会生活的能力的基础。同时在我们这样一个社会经济资源相对贫乏的国家里，政府质量不仅体现在汲取资源的能力上，而且要着眼于优化资源的能力上。唯有如此，政府质量才能真正发挥出推进社会发展进程的水平，降低社会发展成本的能量。汲取资源和优化资源的能力是政府质量的基础。 第二、制定发展政策的能力和实现政策创新的能力。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。政府执行这种社会职能，就是指制定发展政策，它是指向社会公共利益的。在后发展型现代化国家，政府制定发展政策的能力便至关重要，它维系着政府推动社会发展的能力。政治体系确立后，政府质量不是通过其制度的完美性表现，而是由其产出的发展政策的有效性来展现。在中国这样一个超大社会中，实现政策创新的能力是地方政府和基层政府质量的非常重要的体现。它要求地方政府和基层政府作为发展政策的执行者在体悟中央所制定的政策精神实质的基础上，紧扣政策的总目标，结合本地区的实际，在推行政策的程序、和方法等方面勇于创新，创造性地执行政策，使政策结果在整体上符合政策目标。因此，提高政府制定发展政策的能力和实现政策创新的能力是政府质量不可分割的两个方面。 第三、维持发展秩序的能力和提供政治调控的能力。在某种意义上说，对于我国这样一个处于现代化之中的国家的政府质量，端赖它在乡村制定发展政策的能力。另一方面，发展政策的推行需要稳定的社会秩序和政治环境。“中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定