中央和地方财政关系的症结与应变.doc

中央和地方财政关系的症结与应变 ?来源：《人民论坛》（总第296期） 作者：冯兴元 　　【摘要】中央和地方之间的竞争本质长期存在。无论是改革开放前，还是改革开放后，中央和地方的关系总体上没有跳出“一放即乱，一收即死”的“治乱循环”。有必要从财政角度剖析改革开放以来中央和地方的关系问题，并提出相应的对策。 　　【关键词】央地关系 财政博弈 财政管理体制 　　1994年前的中央与地方财政博弈 　　我国在80年代初开始推行行政和财政分权，统收统支体制解体，地方相对独立的利益凸显，行政和财政自主权扩大，地方政府之间的竞争也随之加剧。地方政府之间围绕资源、投资和市场的竞争，虽然带来了一些地方保护和环境污染之类的副作用，但大大促进了地方经济的发展，也总体上促进了国民经济的发展。这里，我国各地实行的财政包干制发挥了重要的助推作用，这是因为地方政府的财政收入是有保证的，而且与地方经济发展挂钩。80年代初到90年代初，我国财政包干制大行其道，各地的体制多样性令人瞠目。这类似于农村家庭联产承包制。在农村家庭联产承包制下，农民适用“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”这一契约安排。与此相呼应，在财政包干制下，可以说地方政府适用“交足中央的，剩下都是自己的”这一契约安排。 　　在财政包干制框架内，由于地方政府负责征税，当时的收入管理不规范，地方政府有着瞒报税收收入或者减少预算内收入的征收、努力扩大征收预算外收入甚至制度外收入的激励和可能性。地方政府为了吸引外来投资，还会对之减少征收税费、增加补贴的利益驱动。地方政府对大量本地企业实行包税制，有时还要求本地企业参与提供基础设施来换取减少对其征税，这更是扩大了地方政府博弈可选对策。结果一是全国预算内收入占GDP的比重日益下降，从1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%;二是中央预算内收入占全国预算内收入的比重也每况愈下。虽然中央预算内收入占比从1980年的24.5%上升到1984年的40.5%(估计与“利改税”有关)，但从1985年的38.4%下降到1993年的22%低谷。上述发展趋势并不是说中央政府在改变财政收入分配体制方面没有主导权，任由地方政府摆布。事情恰恰相反：1994年前中央每隔几年就要改变对省财政管理体制，寻求提高地方收入上缴基数，增加分成比例。但是，地方政府则是采取讨价还价和上述收入征收和补贴支出方面的变通方式展开博弈。因此，实际上中央的主导权仍然受到严重掣肘，而非未加约束。 　　1994年分税制财政管理体制改革与中央地方财政关系变局 　　我国财政部1990年提出分税制财政管理体制改革方案，并于1992年在天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省等9个地方进行分税制试点。1994年国务院主导了分税制财政管理体制改革。改革通过对地方政府采取“赎买”政策进行：承诺保证地方政府既得利益，通过税收返还保证地方政府原有的收入基数，但在收入增量上中央拿大头，地方拿小头，而地方所获增量收入占总收入增量的比例实际上逐年减少(而且由于计算公式表述复杂，当地政府并没有察觉到这种不利走势)。这场改革扭转了原来中央政府在财政收入分配上的较被动局面，基本上实现了其预订目标。当时的预定改革目标是“两个提高”，即提高财政收入在国民生产总值中的比重，提高中央财政收入占财政总收入的比重。一般财政收入占GDP的比重从1995年的最低10.3%稳步上升至2009年的22.6%，而且中央一般财政收入占一般财政总收入的比重从1993年的22%上升至1994年的55.7%，其后在多数年份一直保持在50%以上。财政改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确中央和地方的财力分配关系，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分设中央和地方税务局，由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。这也是分税制财政管理体制的名称由来。 　　根据国务院的要求，各省要根据决定制定对所属市、县的财政管理体制。因此，各级地方政府基本上参照上级政府的做法，与下级政府划分收入，主要采取分税制、分成制或其两者的混合体制，部分仍为包干制，少数为统收统支体制。其中分税制、分成制，或者两者的混合体制，无论如何都或多或少留有包干制这种旧体制成分。当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法，从地方集中税收收入。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革，为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。也就是说，这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面，而且在省、市、县层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。由此导致提供公共产品与服务的事权不断下移，而财权不断上收，县乡级政府的财权和事权日益背离，很大程度上加剧了其财政困难。 　　分税制财政管理体制改革中“分税制”之名给人的理解为一种制度化的财政分权。不过，正如从上述中央收入份额的