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宏观审计建议实施机制：理论架构和案例分析 宏观审计建议实施机制：理论架构和案例分析 一、引言 　　审计建议分为两种类型，一是面向审计对象，这类建议一般是针对审计对象的业务营运及管理所存在的问题提出建议；二是面向政府或政府部门，这类建议一般是针对宏观管理中存在的体制或机制性问题提出建议。本文关注面向政府或政府部门的审计建议，并称之为宏观审计建议。审计建议是建设性国家审计的重要要素，温家宝同志曾说过：审计工作最重要的目的就是通过审计发现问题、纠正错误、改进工作，特别是通过深化改革和制度建设提高政府部门依法行政水平和企业的经营管理水平。然而，现实生活中，我们观察到这样一些现象，从区域来看，宏观审计建议的提出和采纳具有地区差别，有些地区的宏观审计建议得到较好的采纳，并产生较好的效果，而另外一些地区的宏观审计建议则采纳率不高或者是效果不好；从宏观审计建议类型来看，有些宏观审计建议很快得到政府的采纳，而另外一些宏观审计建议则束之高阁。如此看来，宏观审计建议是否有效，需要一个良好的实施机制。本文拟建立有效的宏观审计建议实施机制的理论架构，基本逻辑是宏观审计建议涉及多方，并且由多个要素构成，有效的宏观审计建议实施机制要求审计机关、政府、主管部门、审计对象在各个机制中分工协作，如果责任不清或有些主体不履行责任，则审计建议实施机制缺乏效率。 　　二、文本文由论文联盟http://wWw.LWlM.com收集整理献综述 　　审计建议的实施是审计整改的一部分。关于审计整改有不少研究文献，然而这些文献基本上都是研究微观审计整改，其中包括审计建议的实施。从宏观层面来说，关于专项审计调查的研究一定程度上与本文的主题相关。关于专项审计调查的研究主题包括：专项审计调查的意义、作用、特点、类型、组织方式、专项审计调查存在的问题及对策等，这些主题中，涉及到专项审计调查成果利用。大部分文献认为，专项审计调查审计建议一是要有针对性，对症下药，有的放矢；二是要有创新性，有一定的深度，注意提炼和推敲；三是要有实用性，审计建议应具有操作性，不能搞空头理论，华而不实。从现状来看，专项审计调查成果存在成果利用不充分、利用渠道过于单一等问题。至于这其中的原因，主要是专项审计调查的选题不具有前瞻性、审计建议质量不高。总体来说，现有文献没有提出一个关于有效的宏观审计建议实施机制的系统化解释。本文的目的就是建立这样一个理论架构，并用案例来验证这个架构。 　　三、宏观审计建议实施机制：理论架构 　　（一）宏观审计建议实施的相关主体 　　宏观审计建议是审计机关面向政府或政府部门，针对宏观管理中存在的体制或机制性问题提出的建议。所以，一般来说，相关主体有四类：一是审计机关；二是主管部门；三是政府（主要是指政府首长，下同）；四是审计对象，也就是审计机关获取审计证据的具体单位。这四类主体的关系如图1所示。 　　在图1所示的关系中，政府将宏观管理某一方面的事务托付给特定的部门，从而形成一定数量的宏观事务管理部门，也就是政府主管部门。从理论上来说，所有的宏观事务都应该有对应具体的政府部门，而每个政府部门都应该有特定的宏观管理职责。政府主管部门就其特定的宏观管理职责对所有审计对象就该领域内事项进行管理。作为微观组织的审计对象，使用公共资源，承担着特定的公共责任，履行特定的公共事务，都是政府的代理人。 　　审计机关接受政府委托，对审计对象（微观组织单位）进行审计，并将审计结果报告给政府。同时，将与特定政府主管部门相关的事项，报告给该主管部门。在某些情形下，审计机关也可以直接将政府主管部门作为审计对象，此时，审计机关也要将审计结果报告政府。所以，从委托代理关系来说，政府是委托人，审计机关是受政府委托对审计对象（包括政府主管部门）进行审计，审计机关完成审计后，将审计结果报告给政府这个委托人。 　　政府主管部门具有双重性。就与政府的关系来说，政府是委托人，政府主管部门是代理人，政府主管部门是接受政府的托付具体管理某一方面的公共事务；就与微观组织单位的关系来说，政府主管部门是委托人，微观组织单位是代理人。 　　那么，在宏观审计建议实施机制中，上述各方应该发挥什么样的作用呢？首先，由于宏观审计建议是针对宏观领域体制、机制方面的问题而提出的建议，所以，作为微观组织单位的审计对象在这方面应该只是配合审计机关提供审计证据，在审计建议的实施上是无能为力的。其次，作为委托人的政府，当然应该关心各级代理人存在的问题，所以，应该督导政府主管部门采纳审计建议，并且，对于一些跨部门的宏观问题，要亲自行动。具有双重身份的政府主管部门应该是宏观审计建议实施的主体，当审计对象只是微观组织单位时，政府主管部门作为委托人，当然应该关心代理人存在的问题，所以，应该在审计建议实施过程中发挥主要作用；当政府主管部门本身作为审计对象时，作为代理人，