审计规制论_0.docVIP

审计规制论 一、审计规制的提出 　　 经济 学界常用“帕累托最优”判别市场资源配置的效率。 理论 分析 认为，在一个标准的、无缺陷的完全竞争市场环境中“帕累托最优”才能实现，但这仅仅是推演而不是市场运行的实际结果。实践证明，市场机制不可避免地存在着一系列固有缺陷，市场失灵由此萌生，表现在 自然 垄断、外部性不经济、竞争不完全、信息失灵、劣质品、宏观经济失衡、市场机制的短期性和滞后性等。传统的公共规制理论认为，政府规制是矫正市场失灵的有效手段。政府是市场经济的强势， 具有其他主体无法比拟的优势。 　　但是政府规制能否有效弥合市场的缺陷，实现“帕累托最优”，不取决于政府的一厢情愿。由于种种原因，政府规制也同样出现失灵，表现在规制者独立性的缺失、规制者创租、寻租和卖租、公共产品供给的低效、过度规制、政府公共政策的失败、信息不对称和政府的官僚化等。 　　我国的经济仍然处于转型期和 发展 机遇期，改革、稳定与发展三大主题仍然主宰着产业经济运行全程；政府产业规制改革不是简单地强化规制或是放松规制的抉择，而是由浅入深，逐步解决许多政府规制的体制性和机制性的矛盾。 目前 ，我国政府规制改革的基本目标一是要加强国家经济市场化建设，二是要构建市场经济需要的、规范、有序的产业规制体系。在此两大目标的程序设计中，对规制者主体的设计和规制 方法 的改进具有特殊的理论价值和重要的实际意义，因为我国政府规制实践的诸多缺陷大多与规制者和规制方式相关，规制主体由于资质、背景、公信度、素质、职权范围、运行规则等方面积弊甚深，因而容易沦为 企业 竞相 “俘虏”的对象，成为理论界指责的焦点和改革的关键点。 　　中外比较 研究 发现，在民主化、法治化程度较高的国家里，产业规制机构具有高度独立性，其成员来自 社会 各个阶层，具有广泛的代表性；因而能够作为公共利益的代言人，公正地行使规制权力，规制的结果具有较高公信力。反观我国政府规制主体，大多系原企业主管部门或政府行业管理者，由于无独立的利益中性的规制机构，行政垄断、政企不分、政企联盟、缺乏对规制者的规制等政府失灵现象应运而生。因此，规制者的重新设计是十分重要的改革步骤。 　　胜任的规制者应具备哪些基本特征呢？笔者认为主要包括：（1）独立性，与被规制者保持超然地位，规制者不能从规制权力和规制结果中获取任何实际利益；（2）代表性，代表社会利益和长远利益，以社会福利的维护者和消费者的代言人的身份出现；（3）能力性，能够正常行使规制权力，实现规制目标； （4）权威性，具有 法律 法规的规定或授权，规制行为具有法律依据，受到法律保护；（5）信息性，在一定成本水平下，最大限度地获取、占有相关信息；（6） 对规制者的规制机制，对规制者有制衡力，不至其权力滥用；（7）官民互动，有利于动员和调动社会力量参与规制，使规制行为在公众的监督之下最大限度地体现民意。 　　参照上述标准，构建政府规制机构不外两项选择：一是在现行政府体制架构内，确定某部门，冠以其“规制者”头衔，赋予规制者的职责，配之予规制者的权力，由其行使或代为行使政府规制职责；二是新建一个适宜的规制者机构。相比之下，选择现行政府系列的某一个或某几个部门，经过调整、改组和优化，承担规制或部分规制者的角色，逐步弱化原有体制下政府规制的局限性，推进政府规制改革前行-审计规制正是在这种背景下提出的改革选项。 　　二、审计规制的理论基础和法律依据 　　审计规制指由审计主体（此处特指国家审计，下同）实施或是政府利用审计手段实施的产业规制行为。早在上个世纪80年代就有学者将审计与产业规制联系起来，提出了运用审计手段解决信息不对称的 问题 ，借以校正政府规制政策，提高规制效率（Baron，D.P.and D.Besanko， 1984），国内也有将审计规制作为产业规制的形式和手段（苏东水，2000）。但是有关审计规制的实践由于其规模和 影响 力较小，没有引起理论界的足够关注，有关论断亦未形成学术界的主流观点。 　　其实，审计规制与其他规制形式相比，具有不容忽略的优越性，主要是：（1）独立性，审计主体没有下属单位和自身经营管理业务，没有市场利益和部门利益；（2）审计主体与旧体制有天然的时间隔断；（3）审计主体充当规制者具有法律支持；（4）国家审计机关有良好的运行业绩与胜任性；实际审计业务中已有若干类型审计，如政府绩效审计、环境审计等具有产业规制特点和性质；（5）审计规制节约交易成本，包括机构建设成本、运行成本和时间成本；（6）审计机关具有规制者再规制职责；（7）审计规制有利于官民互动的规制机制的构建与形成。 　　从法律视角分析，我国《宪法》和《审计法》为审计规制提供了法律解释和支持：国家审计是专门的经济监督部门，独立行使法定职权，我国国家审计机关具有法定性和行政性双重职权，即国家审计机关作为政