人格化、官僚化到市场化——中国公共管理的路径研究论文.docVIP

　　人格化、官僚化到市场化——中国公共管理的路径研究论文 【论文关键词】中国公共管理；路径分析；人格化；官僚化；市场化 【论文摘要】1949年以来，我国公共管理领域经历了明显的结构转型，经历了一条人格化到官僚化再到市场化试验的独具特色的发展路径。理性的官僚制公共治理模式的建立和发展，有利于革除人格化公共治理模式中的种种随意性和不确定性造成的弊端，提高行政效率。我国多元公共治理型的市场型治理模式必须建立在官僚制的理性之上，为多元主体在公共治理过程中的道德自主性和能动性的”善”的发挥提供坚实的基础，确保公共治理的合法性与合理性的统一。 一、问题的由来 “历史表明，人民过去作出的选择决定了其现在可能的选择。”要理解我国公共管理范式随时间的变化而表现出来的阶段性差异及其所蕴涵的内在逻辑..毕业，就需要了解我国公共管理的变迁规律。1949年以来，我国公共管理领域经历了明显的结构转型。理论界对我国公共管理的模式及其发展路径的分析迄今为止还不够充分，在认识上存在着很大的模糊性。与此相对应的是，由于缺乏足够的科学的理论指导，我国公共管理的实务还存在一定范围的混乱和低效现象。因此，在理论上澄清我国公共管理的发展路径，有助于为当前的公共管理实务提供切实的指导并为今后的公共管理的走向定下基调，其价值是不容置疑的。 二、人格化范式的形成及其表现 所谓人格化公共管理范式，是指与封闭性的、小群体性的农业文明社会相对应的，以“人情—身份”关系为隐性规则，组织运行建立在特殊主义取向的制度基础之上，缺乏明确的、显性的理性规则，或即使具备一定的明确规则，但在真实的管理过程中由于“熟人社会”的影响力而导致规则失效的公共管理模式。由于建国前边区经验的作用、动员型命令经济的实行、高度集权的体制安排以及领袖的非凡感召力的作用等因素一时并未完全消除，1949年建国以后我国的公共管理一时还难以摆脱人治模式。我国1949年至1978年之间的公共管理模式具有典型的人格化特色，兼有韦伯所描述的“克里斯玛型”和“传统型”社会的特点。这种人格化特色浓厚的公共管理模式的生成，其原因主要在于:民主化与法制化建设被忽视，家长制的思维方式与作风存续，公共管理的人格化的社会基础存在;排斥竞争的计划经济体制，为公共管理的人格化提供了经济基础;万能政府的集权式体制安排，为公共管理的人格化提供了政治基础。这一时期，与公共管理的人格化相伴随的是大量非理性和低效率的公共管理。主要表现为:机构设置的随意性;人员使用的主观性;规制稀缺;公共管理中的特殊主义取向盛行，血缘、地缘、人情关系时常支配着公共权力行使的方向，致使法律、规则因人而异，公共行政缺乏稳定性与普遍性;小团体主义盛行，部门主义、地方主义、个人主义、本位主义泛滥;领导者独断专行和神秘主义;公共责任不明确，职责一权利一义务关系不明确;公共管理过程中普遍存在资源浪费、效率低下现象;等等。1978年之后，我国开始了摆脱农业社会，走向工业社会的征程。工业文明社会是“大社会”，对秩序规则的基本要求与农业文明时期的“小社会”存在本质性的差异。“大社会中盛行的行为规则，其目的并不在于为特定的人提供特定且可预见的利益，而是作为那些‘多种目的之工具’而发挥作用的—这种‘多种目的之工具’乃是人们在对某些种类的情形进行调适的过程中发展起来的，因为它们有助于人们应对某些种类的情势。”中国现代化进程中，这种人格型的公共治理模式显然是无法适应时代要求的。这就必然要求我国公共管理的范式转型。 三、官僚化努力及其成就与问题 所谓官僚化公共管理范式，是指马克斯·韦伯等西方学者在新教伦理的发展和自由资本主义的演进过程中，吸收泰罗的科学管理主义思想，主张建立以法理权威为基础，以科层结构、非人格化、连续性和专业分工为基本特征的稳定、正规化的政府行政管理体制，负责组织、指挥、控制和调节公共事务。在韦伯式的官僚制政府模式中，确立了政府在公共行政过程中的单一主体地位。从1978年“以经济建设为中心”的改革大幕拉开到1993年我国《国家公务员暂行条例》的正式颁布，是我国公共管理逐步走向一条人格化，强调法制、规范、专业化的官僚化的发展路径。在摆脱人格化的无序，寻求官僚化的科学管理进程中，我国公共管理领域中的官僚化努力及其成就主要有:在公共管理过程中，重视理性精神的培养，倡导民主、法治、规范、效能、普遍主义的精神和工作方式，实事求是的工作作风，轻人情重契约的价值取向和功绩主义的分配原则;按照管理层次与控制幅度、职责权一致的组织原则，努力理顺各级政府的组织结构，实现政府组织部门化和层级化的合理分工;健全和完善法制，强调依法行政，力图把各级行政组织及其各级人员(包括领导者)的职、责、权，以及工作内容、程序、方法，通过立法的手段确定下来，以降低行政管理中的随意性和主观性。通过制定政府及其