关系与转移支.PDFVIP

专栏：政府间财政关系和转移支付研究 专 栏 导 语 　 　 　  张　 光 中国自秦朝建立郡县制以来，一直是中央统一集权的单一制国 家。然而，直到１９９４ 年分税制改革之前，中国始终主要依靠地方向 中央上解财政收入的方式，来解决中央政府的财政支出和地区间财 ① 力调整问题。１９９４ 年的分税制改革，使中国终于与国际上大多数 发达国家一样，实行了由中央政府征收国家财政收入大部，并向地方 政府实施转移支付的政府间财政关系体制。众所周知，两个“比重” （即财政收入占ＧＤＰ和中央财政收入占财政总收入比重）过低是分 税制改革发动的近因。现在，这个问题基本得到了解决。预算内财 政收入占ＧＤＰ 比重从２０ 世纪９０ 年代中叶的１０％强，逐步上升至 ２００７ 年的２０．６％；全国财政收入中中央政府的征收比重从１９９３ 年 的 上升至 年的 （国家统计局， ）。然而，两个比重 ２２％ ２００７ ５４％ ２００８ 的提高显然不是改革的最终目的，而是为了达到一系列政策目标的 手段而已，而转移支付成为实现这些目标的基本手段之一。事实上， 转移支付制度的全面确立是分税制改革的最大的财政后果。这个改 革虽然极大地提高了中央政府在财政收入上所占的比重，但是它在 财政支出上所占的比重，却从 １９９２ ３１％ ２００７ 年的 显著下降至 年的 ２３％（国家统计局，２００８）。换言之，中央政府越来越依靠财政转移 支付的方式，来使用它不断增加的财政收入；而各级地方政府财政对 转移支付的依赖越来越大。分税制改革以来的这些发展，决定当前 中国政府间财政关系的三大特征：收入高度中央集权、支出地方高度 　 　 张光，南开大学周恩来政府管理学院，教授。 　 　 ①关于帝制中国的财政上解制度，参见黄仁宇（２００１［１９７４］）。 公共行政评论 年第期 ２００８ ５ 　　　　 １ ◆ 专栏 分权、各级地方政府支出高度依赖上级（最终为中央）政府转移支 付。除了这三大特征外，省以下政府间财政关系（包括转移支付方 式）由各省自主决定、因省甚至因地县而异，构成当前中国政府间财 政关系的第四大特征。 考虑到转移支付在今天中国财政体制、乃至政治体制中的重要 地位，本期专门组织了这个政府间财政关系和转移支付的研究专栏。 在国内学界，中国的政府间关系向来备受政治学者和公共行政学者 的重视（例如林尚立，１９９８；张志红，２００５），但有关政府间财政关系 和转移支付的研究成果，似乎除了少数例外（王绍光，２００２；张光、曾 ２００８ 明， ），绝大多数出自于财政学者和经济学者之手（如钟晓敏， １９９８；李萍、许宏才，２００６）。这一局面，与王浦劬和马骏在谈及公共 预算研究因计划经济时期形成的学科结构，长期被视为财政学专属 领域，被政治学和公共行政学长期忽略的情况相似。两位学者针对 政治学和公共行政学忽略公共预算研究的后果这样写到： 在过去的几十年中，财政学领域的公共预算研究积累 了许多有价值的研究成果。然而，这些研究倾向于忽略预 算过程中的政治，从而仅仅将预算问题看成一个技术性问 题或者一个会计问题。政治学和公共行政学在公共预算中 的“缺位”不仅严重地制约了我国政治和公共行政学的发 展，而且也严重地制约了我国的公共预算研究，更不利于推 进和完善预算改革。（王浦劬、马骏，２００８） 事实上，在广义上，政府间财政转移支付也属于公共预算的组成 部分，因此，上述关于政治学和公共行政学忽略公共预算研究的后果 年 月，国内一批 也