制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束.PDFVIP

陈志勇、陈思霞：制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束 制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束 陈志勇 陈思霞 内容提要 ：财政预算缺乏有效约束 导致地方政府普遍过度 负债，如何 “硬化”地方政 府预算、调整地方政府支出的超额扩张是解决 当前大规模债务 的基础课题之一。本文借 鉴 BFI指数构建 了中国省级财政预算约束指数，并分析 了影响财政预算约束及预算约束 调整的相关 因素。研究发现，良好的制度环境有利于约束地方政府预算超额扩张；而分权 导致 的以经济增长为标尺的地方政府投资冲动，是造成地方预算软约束 的重要原 因。进 一 步分析结果表明，较差的制度环境更容易诱导地方政府公共支出结构的偏向性配置，从 而加剧其在建设性领域中的投资冲动，降低 了预算约束调整成功的可能性。在加强制度 环境建设 的同时，着重改革分权框架下地方政府投资竞争的扭 曲性制度激励，有利于治理 财政预算软约束并有效控制地方政府的扩张偏向性支 出行为。 关键词 ：制度环境 投资冲动 预算软约束 BFI指数 一 、 引 言 随着 中国城镇化的推进，各级地方政府高额举债 、严重影响地方经济及财政健康运行的隐忧却 在逐步升级。各种官方 以及权威机构的调查与测算都表明，中国地方政府性债务 的隐性风险在快 速升级。ql)地方政府高额举债 的背后 ，财政预算软约束是造成地方政府支 出膨胀 的重要助推手 (BoadwayTremblay，2005；Catrina，2012)。研究如何有效控制地方政府财政预算软约束行为 ，在 当下谋求 中国经济社会可持续发展的背景下 ，显得十分突出和重要。 公共财政制度的逐步完善似乎并没有明显改善地方财政预算约束状况 ，尤其在 2008年后 ，中 央政府出台一揽子经济刺激计划应对国际金融危机冲击 ，而各级地方政府则更加热衷于通过各种 渠道寻找资金来源 (如设立地方融资平台)，为本地基础设施投资提供支撑 (吴群、李永乐，2010；何 杨 、满燕云 ，2012)。一个突出的现象即是 “高烧不退 ”的土地财政 ，中央政府强力调控下的地方土 地财政收入依旧呈现稳步增长趋势 ，2000年全国地方土地出让收入仅为596亿元 ，而 2012年 已经 高达 26900亿元。 许多经验研究都发现 ，治理地方预算软约束主要是有效调控地方财政支 出行为 (Catrina，2012； Mendonaca＆Machado，2013)。而如何构建恰 当的制度防范机制 ，约束地方政府快速的支出扩张偏 向，使地方政府支出保持合理的增速?相关的制度成 因分析可追溯至调整分权构架中的扭 曲性制 度激励 ，以及既有财政分权模式下不对称的责权划分等 (龚强等 ，2011)。但遗憾 的是 ，多数文献偏 重于定性层面分析 ，缺乏足够的定量证据支撑。同时，大部分研究没有注意到影响地方预算约束的 $ 陈志勇 ，中南财经政法大学财政税务学院，邮政编码 ：430074，电子信箱 ：chenzy219@rip．sina．eonl；陈思霞 ，中南财经政法 大学财政税务学 院应用经济学博 士后 。本研 究受 国家社会科学基金重大项 目 “地方政府性债务管理和风 险防范研 究 ” (12ZD047)及中南财经政法大学基本科研业务 费(31541310908)的资助。感谢匿名评审人提 出的宝贵意见 以及 “2013年中国经 济学年会 ”相关专家对本文做 出的有益讨论 ，文责 自负 。 ① 据审计署 2013年针对中国36个地方政府本级政府性债务的调查结果显示，有 1O个地区的有偿还责任 的债务率超过 100％，加上政府负有担保责任债务 ，有 l6个地区债务率超过 100％。 76 乞垂吾石：i《家z0-4年第s期 制度性环境 因素，也没有对其影响机制做出深入分析。 本文借鉴 BFI指数 (BlanchardFiscalImpulseIndex)的基本思路 ，构建 了中国地方财政预算约 束指数 ，将 内生于分权框架下的地方政府投资冲动因素纳入了分析框架 ，检验了财政预算软约束的 成因，并深入研究了如何增强地方预算约束调整成功率。文童后续安排为 ：第二部分为文献评述与理 论假设 ，第三部分为指标构建和相关统计性分析，第四和第五部分为