农民_被上楼_是喜还是忧_以农村城镇化进程中的依法规划为视角_黄学贤.pdfVIP

农民“被上楼”是喜还是忧 ———以农村城镇化进程中的依法规划为视角 黄学贤 齐建东* 内容摘要：当前中国农村城镇化进程中出现了农民集中居住的浪潮，但是从依法规划的视 角分析，农民“被上楼”的过程中存在农民宅基地的合法权利受到侵害、集中居住规划缺乏 充分有效的公众参与、保障条件和配套措施落后等多方面的问题。我国亟需加强立法，充分 保障农民得到依法规划的居住用地的合法权利，保证集中居住规划的确定经过充分有效的 公众参与，进一步完善集中居住规划的保障条件和配套措施，使集中居住制度真正实现节 约土地资源、改善农村的生产生活环境、加快农村城镇化、工业化和农业产业化进程的积极 作用。 关键词：农民集中居住 农村城镇化 依法规划 “被上楼” 宅基地 一、农民“被上楼”：集中居住潮的发展历程 我国由于人多地少，耕地保护形势极其严峻，18亿亩的耕地红线必须守住。同时我国土地的粗放 利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇建设规模迅速扩张，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序 等闲置浪费土地现象非常严重。近年来，一些地区开始进行引导农民集中居住的探索和试验。起初， 农民集中居住主要是为了解决由于当地非农经济快速发展而出现的“空心村”现象。 2005年10月后，中共中央提出“建设社会主义新农村”的方针政策。在各地，“农民集中上楼居住” 也顺势成为“新农村建设”的典范———因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合 “社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。以江苏省为例，当年11月底，江苏召开大型全省 城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖”，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要 导向”，“积极稳步推进”。2006年2月，负责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称，“全省镇 村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来20到25年内，全省目前约25万个自然村将逐步撤并 为4万多个“规划居住点”。江苏省现有1.7万个行政村，平均每个行政村有14.7个自然村。按照江苏省 *黄学贤，苏州大学王健法学院教授，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员、博士生导师；齐建东，苏州大学王健法学院博士 研究生、中国矿业大学文法学院讲师。 本文系教育部人文社会科学重点研究基地2009年度重大研究项目“中国农村城镇化进程中的依法规划问题研究”（项目批准号： 2009JJD840014）的阶段性成果。 ·76 · 农民“被上楼”是喜还是忧 有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行， 每个行政村至少要撤并12个自然村，撤并比例高达81.6%。这意味着未来20多年中，由于行政性推动， 〔1 〕 江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。 为什么地方政府热衷于农民集中居住呢？我们可以从江苏的农民集中居住发展历程得到启 示。2003年7月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先”（即率先全面建成小康社会、率先基 本实现现代化），决定“到2010年左右，全面建成更高水平的小康社会；到2020 年左右总体上基本 实现现代化”。此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社会，2012年前基本 实现现代化。该地区城市化步伐大大加快，工业用地更显紧张。如此情况下，江阴市新桥镇“农村 三集中”被发掘成为集约用地的典型。其中，“农民集中居住”是重要的组成部分。农民集中居住 后，原有的村庄宅基地、空闲地等可用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场 “及时雨”。由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举，一时为全省各地效仿。2004 年以来，“工业向园区集中、农民向城市集中、居住向社区集中”被苏南一些县市概括为“农村三集 〔2 〕 中”。 集中居住的热潮也与国土资源部的城乡建设用地增减挂钩政策密切相关。2006年4月，山东、天 津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。国土部2008年6月颁布 了 《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008年、2009年国土部又分别批准了19个省加入增减挂钩试 点。国土部所发文件的“增减挂钩”是指：“将拟整理复垦为耕地的农村建设用