基本养老保险立法之疑难问题研析三.docVIP

基本养老保险立法之疑难问题研析三 　　3.土地权益嫁接养老权益的利弊反思 　　然而，对被征地的养老制度的设计，无论从社会心理，还是在制度考量上，城镇企业职工基本养老保险制度都是理想的和重要的参照系，正是在这个意义上，被征地农民养老保险技术性嫁接的重要问题之一便是给付水平很低，农民利益损失较大。而在具体的制度运转中，其问题有以下这些方面：其一，保险精算理论不足，保费偏高;其二，基本要素及参数差异大，确定依据和标准缺乏统一性;其三，资金筹集机制不健全，存在空账的隐患;其四，分段保障差异大，临界年龄的利益有失公允;其五，管理难度较大，监督机制缺失[38].而这些问题又可以简化为两个问题：一个是资金问题，一个制度问题。 　　资金问题不只是被征地农民养老保险的问题。被征地农民养老保险的资金问题主要表现为：如何把征地主体的责任在被征地农民养老保险的缴费制度中明确下来，以及如何认识预缴和趸缴的问题。而这两个问题可能要进一步追问到土地对农民保障机理以及养老保险机理。笔者认为，之所以在土地权益嫁接养老权益的养老保险制度设计中会出现缴费偏高、支付偏低、精算理论不足之问题，关键在于土地权益与养老权益的折现理论缺乏足够论证。进一步讲，农民是否对土地之非人力资本改良之增价拥有所有权，或者在我国的土地制度下，农民的承包经营权是否可以变现为农民之长期养老保障，显然这里一般不存在增价不足之问题，在理论上的问题是农民之土地权益并不能充分地嫁接养老权益，在实践中的问题是土地增价的各方博弈往往使得土地之增价可能更多地滞留在征地主体或者开发商。 　　就制度问题而言，主要在于被征地农民没有原则性按照城市公民之身份去适用各种制度，而是在城市与农村之间被夹隔，并生成独立的制度和政策。而此种独立的养老保险制度在制度设计与运作和城镇企业职工养老保险相比自然缺少积淀，管理不规范成为常见之问题。从这一点来讲，笔者认为，对被征地农民采取市民待遇尤为重要，让被征地农民顺利进入城镇社会保障体系。然而，城镇社会保障体系是以城市生活为基础的，进而，被征地农民生活方式的改变则显得尤为必要，特别是适龄人员的城市就业显得至为关键。根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发〔2006〕29号)，被征地农民就业培训和社会保障工作要以新被征地农民为重点人群，以劳动年龄段内的被征地农民为就业培训重点对象，以大龄和老龄人群为社会保障重点对象。由此分析，农民之预期土地权益并不当然转化为预期养老权益，而是当然转化为政府的就业培训责任，而农民在土地上劳动积累则一般转化为预期的养老保障权益。以笔者之见，在经济较好的地区，以城市企业职工养老保险为目标而直接实现被征地农民的土地权益向养老权益的嫁接，并不具有当然的合理性，也并不一定能够解决被征地补偿之纠纷，其中因为分段保障差异大而出现的临界年龄的利益有失公允即是典型的问题。 　　在实践中有另外一个问题，即如何界定农民之既存利益，在被征地的情况下，农民的市民化身份转化并不是一个简单的自由问题，而往往是前后的利益衡量问题。作为耕地之土地，农民之既存利益的量化可能极其有限，在政府提供培训与就业机会的情况下，其城市化则可能成为一个与土地无关的问题，其特征可能更接近农民工，其境遇却要好于农民工。然而，这种假设往往与现实不符，盖因为被征地农民多处于城市郊区，其身份多已经不是严格意义上的农业劳动者，土地之地租已经相当地市场化，并能够在产权外得以变现，这意味着土地的自然增价是农民可以变现的，尽管这种变现不是一次性的，也正因为如此，土地对农民之长期收入保障具有相当重大之意义，换句话说，此时的城郊农民往往成为地主或者房东。此情形之下，若承认农民之地租权益，其补偿可能要远远高于城镇养老保险之待遇;而若否定农民之地租权益，必然引起农民之不满，相关之纠纷则会产生。笔者认为，这个视角的进一步拓展，可能要与我国农村的土地制度深层次思考中求解。郑尚元先生就此思考之担忧是，“农村土地用益物权制度的建立随着时间的流转将导致土地的事实私有，并有可能引发新一轮的土地兼并，人口与土地的矛盾将进一步激化。”[39]也许，强化土地公有的法治化建设，在制度上把土地的自然增价纳入公共财富之视野，以此为基础，被征地农民的就业培训和社会保障就需要并驾齐驱。 　　另外，需要提及一个问题，即土地征收的公共利益的界定问题。在实践中，出于市政建设或者公益设施建设的土地征收，在补偿上要少，而在就业保障上一般要做的好一点儿;而用于商业开放的土地征收，在补偿上往往要多一点，而在就业保障上要考虑的少一点儿，也往往成为纠纷之多发情形[40].在理论上，如何界定公共利益却是一个难题。根据《物权法》第42条第一款的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和