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草地资源管理制度变革与草原退化 1 2 杨 理 ，侯向阳 1 中国农科院农业经济管理博士后流动站，内蒙古大学经济管理学院 2 中国农业科学院科技局 E-mail: ecomanager@ 摘 要：我国草原管理的最大问题是草原承包制度在我国草原地区一开始就变为伪草原承包 制度，承包以后没有解决反而是拉开了草原的 “公地的悲剧”问题的序幕。至今为止，那些 承包人围封不起也无权力背景来限制他人 “放牧”的草原和那些没有承包而且管理责任不清 的草原一定程度上仍然是公地。只要存在大量的公地，那么牧户就有扩张牲畜规模的动机， 而管理当局在承包责任制失灵以后，竟然认为必须要采取草畜平衡管理，希望通过行政命令 方式来限制牧户扩张牲畜数量，而本文的分析表明这不但违背经济规律，而且政府也没有能 力实现。总之，如果不改变当前的制度安排，草原退化将由普遍退化转变为局部退化，无钱 无权承包者承包的草地依然会退化，牧民的贫富差距会越来越大。 关键词：草地资源管理; 承包责任制; 草畜平衡管理 一、前言 在农业发展史上中国是世界上最早利用草地资源进行畜牧业生产的国家之一。我国对草 原的利用和放牧已经有几千年的历史，对草原资源的利用和管理水平有很大的发展，但是在 20 世纪末期却出现前所未有的利用危机，草地的退化十分严重，而且我国草原退化在空间 上是全尺度的，它不仅发生在荒漠草原、典型草原，同时也发生在条件较好的草甸草原，甚 至一直到目前为止，草原仍然呈现 “总体恶化，局部改善”的状况，这迫使我们不能不对我 国的草原治理体系重新反思。 二、承包责任制与公地的悲剧 1、草原地区承包责任制发展历程 自20 世纪 50 年代，草原地区实行人民公社以来，我国草原的产权由部落、寺院、私 人（王爷）等多种所有制全部变为国家和集体所有制，由此普遍认为 20 世纪 80 年代以前 草原基本是 “大锅饭”的状态，自Hardin在科学上发表 《公地的悲剧》一文以后[1] ，Hardin 模型从此变成了一个如此重要的范式，成为研究环境和资源问题的一个主导框架，因此我国 草原的退化问题也被认为是草原产权不清导致的结果，并将解决产权不清作为草原管理的首 要任务。 自1978 年秋在凤阳小岗村开始，并且在我国农区迅速推广的家庭承包责任制在农区取 得让世人瞩目的巨大成功，导致 80 年代初承包责任制毫无悬念地也在草原地区逐渐实施。 草原地区施行承包责任制大致可以分为三个阶段：在 20 世纪 80 年代初至 80 年代末，只是 将所有牲畜承包到户，同时部分草场开始承包，第二阶段，80 年代末到 90 年代中期，草原 地区大部分草场开始承包到组，第三阶段，90 年代中期至今，在中央政府和省级政府的干 预下，草场开始承包到户。譬如内蒙古自治区自 1982 －1989 年，开始实行草畜双承包，把 草牧场所有权划归嘎查所有，1989－1995 年，采取到户、到联户、到浩特（自然村）三种 承包形式，进一步完善草牧场承包责任制；1996 －1998 年，根据《内蒙古自治区进一步落 实完善草原 “双权一制”的规定》，进一步落实了草场所有权、使用权和承包责任制，把草 牧场使用权彻底承包到户[2] 。 2、草原与农田地区实行承包责任制的区别 草原和农田存在本质的区别，当农田承包到户以后，就可以将农田的经营收益权转移到 农户手里，而草原却完全不同，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场的经营收益权就无法 得到保证，反而成为具有排他性低和减少性高特征的典型公地。排他性是指由于拥有和使用 资源所带来的收益和成本应该由所有者自身所承担并且只能由其自身所承