农民工非政府组织发展的制度困境论文.docVIP

　　农民工非政府组织发展的制度困境论文 .freelental Organizations）是一个舶来品，其通常与“非营利组织”（NPO，Non-Profit Organizations）、“第三部门”（The Third Sector）、“独立部门”（Independent Sector）、“慈善部门”（Charitable Sector）、“志愿者组织”（Voluntary Sector）、“民间组织”（Civil Groups）等概念混合使用。目前，关于非政府组织的概念比较受认可的是通过“结构—功能”的角度进行的界定，该观点着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织就是非政府组织。 有鉴于此，本文所欲探讨的农民工非政府组织指的是：由农民工群体自发组织成立并运作的，为农民工群体提供服务，具有非政府性、非营利性、组织性的公益组织。该组织必须满足：（1）组织是农民工自发组织成立并运作的；（2）组织是为农民工群体提供服务的；（3）组织满足非政府组织的特性，即非营利性、非政府性、独立性、公益性。 二、农民工非政府组织发展的制度困境 诺思将制度分为正式制度（正式约束）与非正式制度（非正式约束）两种类型。其中正式制度是指人们（主要是政府、国家或统治者）有意识创造的一系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约。而非正式制度是指人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，它包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。 根据诺思对制度环境的分类，农民工非政府组织所应对的制度困境约束可从正式制度环境和非正式制度环境来进行探讨。 1.正式制度环境的约束 对于非政府组织而言，正式制度环境直接构成了其生存所赖以维系的法制基础。从宏观的层次上来说，农民工非政府组织是农民工结社自由的体现，受到宪法的保护。但由于中国现行的法律体系中还没有一部管理农民工非政府组织的一般性法律，关于农民工非政府组织在国家政治生活和社会生活中的性质、地位、作用、活动范围等的规定主要是一些行政法规的规定。而在这些法规中，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》是最重要的法规，它所确立的管理体制是目前中国关于非政府组织管理的核心制度。但该法规对于农民工非政府组织的形成和确立具有明显的约束。根据《社会团体登记管理条例》中第三条规定，农民工非政府组织可以有两种注册方式。第一种是寻找一个业务主管单位，然后到登记部门登记。第二种是成为单位社团，在“机关、团体、企事业单位内部经过本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。”但对于农民工非政府组织而言，通过当前这两种注册方式获得注册是很难的。 （1）难以通过第一种方式注册 首先，《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体的成立，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”因此，农民工非政府组织要获得登记首先需要找到业务主管单位的审查同意。而业务主管单位指的是该条例第六条规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。” 其次，该条例对申请成立的社团的会员数、资金、规模等进行了限制。如条例第十条中的规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员综述不得少于50个；……（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社团有10万以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金。”①同时，该条例第十三条中还规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立。” 作为业务主管需要承担对社会团体的监督管理的责任，如社团法中第二十八条和第三十七条的规定，而农民工的问题又涉及到地方政府、地方企业和地方居民等多重的利益的关系，出于“成本－收益”分析，“多一事不如少一事”，而且条例没有明确规定行政部门一定要成为某个农民工非政府组织的业务主管。因此，加上成立时需要准备的资金等物质的限制，使得农民工非政府组织获得民政部门的登记非常困难。 然而，即使农民工非政府组织满足了登记中的程序，其还要面对登记主管部门的限制。1999年国务院发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，其中有这样一条规定：“各地民政部门要严格控制业务宽泛、不易界定的民间组织，禁止设立气功功法类、特定群体（退伍军人、下岗待业人员、打工者等）类、宗族类和不利于民族团结的民间组织以及与国家法律法规相悖的民间组织。”②从《通知》中可以看出国家是有意限制成立打工者类的非政府组织，但何为打工者？打工者类的民间组织具体包括