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无拥挤集中：和谐性城市化政策 向高效、普惠和谐的城市化挺进 没有工业化和城市化，任何国家都不可能跨入中等收入国家之列；没有朝气蓬勃的城市，任何国家都不能跨入高收入国家之列。发展中国家仓促的城市化似乎杂乱无序，却必不可少。它似乎史无前例，实际上却有鉴可考（参见图表 5）。鉴于城市化所伴随的密度的增加与农业经济向工业经济再向后工业经济的转变密切相关，城市化的推进在所难免。 政府可以推进这些隐藏在部门结构变化之后的空间变迁。根据城市化进程的发展阶段对政策工具的优先顺序的排列和确定需要考虑地理变迁的不同方面。作为基础的制度必须具有普适性并首先使用；基础设施相关投资应当在合适的时间和地点使用，而且排在第二位；空间针对性干预措施尽量少用，放在最后一位：这是不会改变的法则。 该方法要求严格遵循之前制定的一体化原则，而高效的、普惠和谐的地理变迁就是 回报（参见第 7 章）。 本报告概述的原则有助于确定城市化进程中不同阶段的政策重点，为城市化战略提供基本要素。地图 3 展示了哥伦比亚的三个地区，每个地区都有独特的地理特性。但适用的原则却是一样的。 ? 城市化萌芽阶段。在以乡村为主地方，政府应当尽可能保持中立，而且在某些地方建立城市化的制度性基础。健全的土地政策至关重要，提供基础服务的政策也不容忽视。例如，18 世纪初，丹麦实行土地权利的普及，这为几十年之后民族工业化的腾飞做出了巨大贡献。16 世纪，英国采取政策加强农村财产权利，提高了农业生产率，促进了劳动力向城镇制造业和服务业的转移。安全、教育、医疗和卫生等基本社会服务的普及，是对健全土地市场制度的重要补充。1960 年，韩国的人均收入水平和今天的贝宁相当。75% 的人口居住在农村地区，超过三分之一的成年人没有受过教育，对麻疹等可预防疾病预防接种的儿童不足 5%。截至 2000 年，80% 的地区实现了城市化，几乎没有文盲，全民接种，韩国的收入和现代葡萄牙的收入不相上下。哥斯达黎加在这方面也堪称典范。 ? 城市化中期阶段。在城市化进程加速的地区，除制度建设外，政府还应当促进相关基础设施到位，从而使经济密度增强带来的效益惠及更广的范围。随着经济活动的集中，工业化经济会导致土地使用模式的变化，也要求商品和服务的快速流通。土地使用规章制度可以影 响企业和个人对生产或生活地点的选择，因而仍是公共制度优先考虑的因素。无空间差别的公共社会服务应当继续发挥对城乡一体化的促进作用，同样，人口向城市的迁移就是源于聚集经济的吸引，而不是迫于农村地区学校、卫生服务和公共安全短缺的推动。而且，即使这些服务到位，城市的日益拥挤仍然会导致运输成本的攀升，从而影响到企业对地理位置的选择。这就需要相关基础设施来维持这些地区的一体化。协调一致的中央政府和地方政府可以提供主要基础设施，这对在广大地区分享繁荣的利益而言，不可或缺。拓宽行政管辖权有助于协调基础设施投资。在这方面，中国西部的重庆堪称典范（参见专栏 5）。 ? 城市化高级阶段。在城市化高度发达的地区，除公共制度和基础设施两项工具以外，为妥善处理贫民窟问题，针对性干预措施必不可少。为了享受服务和学习，人们需要聚集在适宜居住的地区。在这一阶段，贫民窟可能削弱城市发挥毗邻经济效益的能力。在城市化的早期阶段，改善贫民窟的规划可能不是需要优先考虑的问题，但在本阶段就需要对此予以重视。对贫民窟改善行动的评估表明，仅有针对性的干预措施还远远不够。没有合理有效的土地制度和基础服务，没有交通运输基础设施，这些干预性措施不会奏效。三重挑战要求同时启动三种政策工具，中央、地方各级政府的政策也必须协调一致。新加坡的成功展示了城邦协调政策的优越性。近期的典型还有中国的上海和广州。更近的典型（也许更具有普遍适用性）当属哥伦比亚的波哥大。 成功的城市化经验表明，乡城转化得以成功进行的基础是一套非空间政策，本报告将这套政策简称为“公共制度”。将各地连接起来的基础设施投资构成了一体化途径工具的第二层。只有在一体化面临极其严峻的挑战时，具有地理针对性的干预措施才能派上用场，而且常常和完善公共制度加强基础设施的努力一起发挥作用。 重庆和成都：中国西部地区的无拥挤的集中 中国的一项试验可能改变发展中世界城市化政策的未来。政策制定者应当对此予以注意。 中国正在将上世纪 80 年代和 90 年代在沿海先进地区成功实施的城市化战略内陆推广。“地区方法”同时在重庆和成都两个地区贯彻实施。二者都是中国近西部城市，城市化比率都等于当前中国的平均水平，即 40%。中国的目标是到 2020 年，将两个地区的城市化比率提高至 70%，在实现集中的同时促进城乡的趋同。 重庆约有 4,000 万人口，包括一个省会，六个大城市，二十五个中小城市，九十五个中心镇和 400 个小镇。重庆被授予了直辖市