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第二章 行政组织 广义的行政组织泛指一切具有计划、组织、指挥、控制、协调功能的组织机构，包括机关、团体、企事业单位等各种社会团体中的行政事务管理机构。 狭义的行政组织仅指国家机构中的执行机构，是行使国家行政职权、履行国家行政职能的法定主体，是各级各类国家行政机关的统称 。 （一）目标体系 组织整体目标——部门职能目标——职工个人目标 （二）机构设置 依据目标和职能，对人力、物力、财力资源的有形划分就是组织的机构设置。机构设置的依据是目标和职能，功能在于对各种资源的合理分配和优化组合。 （三）人员构成 一般而言，行政组织应该由这样三种类型的人员构成：领导者、中层管理者、基层执行者。 （七）管理理念——先进的管理理念 廉洁、高效、规范、公正 （八）组织规范——普遍性要求 依法行政，是现代行政的发展方向。 行政组织规范的具体体现形式：行政法规、规章、制度、措施、规定、条例等。 组织规范的完善程度直接影响着组织的发达水平。 （四）政治性 由国家的性质所决定、代表统治阶级的意志，以国家的名义执行公务。 （五）社会性 具有管理社会公共事务的职能 （六）开放性 输入——输出的转换系统 五、行政组织设置的基本原则 （一）职能目标原则 （二）组织精干原则——机构设置、层次划分、程序简化、人员精干 （三）完整统一原则——机构完整、指挥统一 （四）适应发展原则——国家中心任务、社会变迁、不同时期、国家人民长远利益 （五）依法行政原则 ——培养法制观念、遵从宪法和法律、自觉接受监督 研究行政组织结构的目的，在于优化组织结构，以更好的发挥组织功能。 行政组织结构与其他社会组织结构相比，具有以下几个特点： 1.稳定性 2.开放性——必然与外界发生各种联系（闭关锁国的结局） 3.体系性——金字塔型，从上而下辐射，形成一个纵横交错、具有隶属和制约关系的权责分配关系。 管理幅度，又称控制跨度，是指一名主管人员或某一上级机关所能直接领导、指挥和监督的下级人员或部门的数目，它决定管理的范围。 一般来说，它主要取决于以下因素 ： 第一、管理者与被管理者的性格、知识、技能、经验、作风等； 第二、组织的规章、制度、规划、技术设备、人际关系等； 第三、社会总体发展水平、社会对组织的支持程度、社会道德水平和意识形态等。 管理幅度一般限定在6至24人之间。 帕金森定律 1958年，英国历史学家、政治学家诺斯科特·帕金森（Northcote?Parkinson)出版了《帕金森定律一书》。 帕金森定律的基本思想：在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率越来越低下。这条定律就被称为“帕金森定律”（又被称为“金字塔上升”现象）。 帕金森定律形成的机理 不称职官员的三条出路 一是申请退职，把位子让给能干的人； 二是让一位能干的人来协助自己工作； 三是聘用两个水平比自己更低的人当助手。 这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权利；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自己的对手；看来只有第三条路可以走了。 于是，两个平庸的助手分担了他的工作，减轻了他的负担。由于助手的平庸，不会对他的权利构成威胁，所以这名官员从此也就可以高枕无忧了。 两个助手既然无能，他们只能上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。 如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。 帕金森定律的两大法则 增加部属（下属）的法则 三流上司，四流下属 官员制造更多的官员 增加工作量的法则 “真正忙的人是匀得出时间的。” 优点：首长制体制下，行政首长权力集中，责任明确，因而指挥高度统一，命令上下贯通，控制坚强有力，行政纪律严明，保密程度高，信息的沟通速度和行政决策的速度快。各国政府和具有行政特点的组织一致推崇并广泛使用这一体制。 缺陷：一方面，行政首长面对日益庞杂多变的行政事务，可能因个人智力、能力和精力的限制而疲于奔命，顾此失彼；另一方面长期大权独揽，加之个人品质变化，容易导致行政长官固执己见，独断专行，结党营私，从而影响行政组织的公正性和廉洁性。 一、非正式组织的类型 （一）按性质分类，可以划分成： （1）感情型——校友、师兄弟 （2）兴趣型——下棋、打球 （3）利益型 ——因利益一致而集结 （二）按成员构成分类 （1）纵的非正式组织——不同地位 （2）横的非正式组织 ——不同部门同等地位 （3）混合交错的非正式组织——不同部门、不同地位 （4）亲缘型——亲属关系 （三）按效应分类，可以划分成：积极型、消极型 2.负向功能：