中国绩效预算改革的国际背景及策略论文.docVIP

　　中国绩效预算改革的国际背景及策略论文 .freelB)对绩效预算的精辟界定：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到某种目标，为实现这些目标而拟定需要花费多少钱的计划，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”及1951年美国联邦预算文件包含的关于规划和绩效的描述性报告书。这也是理论研究称之的“早期绩效预算”时代，遗憾的是，由于立法、技术等多方面因素影响，逐渐被项目——计划预算所替代。尽管如此，20世纪60年代以后，英国、法国、瑞典、印度等国家甚至联合国系统内部也实行过类似的预算形式，绩效预算实践探索仍在延续。进入20世纪90年代，克林顿政府策划了大规模的“重塑政府运动”，成立了国家绩效评估委员会(NPR)，颁布了《政府绩效与成果法》，标志着绩效预算迈入了新的发展阶段，即是理论研究称之的“新绩效预算”时代。新绩效预算继承了早期绩效预算改革的一些有价值成分，从对预算支出的关注到强调预算支出成果的转移趋势成为新旧绩效预算的显著区别。2001年，布什政府将私营部门的绩效管理理念进一步引入联邦政府管理领域，进一步推动了绩效预算的发展。 在欧洲，英国可称得上是绩效预算改革的先行者。作为“政府行政改革最系统和最有成效”的国家，英国的政府绩效改革大致分为效率优先阶段与质量优先阶段。1979年到1985年为效率优先阶段，绩效考评的重点是经济与效率，追求的是投入和产出比率的最大化；1986年以来的质量优先阶段，考评的主要内容转向效益和顾客满意度。在大洋洲，澳大利亚和新西兰则是OECD成员国绩效预算改革的典范。上世纪90年代中后期，澳大利亚在财政预算领域、绩效管理领域和劳动关系领域实施了重大改革，创建了一套全新的预算及绩效预算报告制度，并对联邦各部门的工作进行了彻底的绩效评价，如1997年开始的权责发生制预算、1999年施行的应计基础产出与成果框架以及相应的绩效报告。新西兰的绩效预算改革依靠《国有企业法》(1986)、《国家部门法》(1988)、《公共财政法》(1989)、《财政责任法》(1994)四个法案获得持续推动力，主要措施包括定义产出和结果并区分两者的责任、结合战略管理确定优先性排序、将结果整合决策与管理以及财务管理创新等。在亚洲，韩国中央预算机构鼓励各部门将评估结果用于预算重新分配中，并于2006年通过国家《财政法》，旨在将绩效预算及其他财政改革长期化、法制化。 二、绩效预算改革的策略 (一)完善预算绩效评价，为推动绩效预算改革夯实基础。基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划，国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的内容：一类是研究预算绩效评价体系，旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础；另一类则是探索绩效预算改革，力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现对策。遗憾的是对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的考虑，使之易演变为公共事业部门绩效评价，导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆；在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价；不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣，也更无法适应绩效预算改革的切实需求。 重新审视绩效预算改革的政策基调，中央部门预算编制指南(2006)早已明确“以绩效考评为突破口，探索科学合理的预算绩效评价体系，在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化，为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)更是进一步指出绩效考评是加强部门预算管理的需要，归纳了预算支出管理中存在的效率低下问题。如，在分配环节，预算执行偏离支出预算的现象仍然存在、科学性有待进一步提高；在执行环节，预算执行偏离支出预算的现象仍有发生，预算的严肃性有待提高；在监督环节，预算监督机制也不够健全，仍存在监督不到位现象，监督方式、方法有待改进。显而易见，我国关于绩效预算改革的政策主要关注三方面问题：一是绩效预算改革的远期可预见性，二是预算绩效评价的近期基础性，三是预算绩效评价目的要改变预算支出管理缺陷、满足部门预算管理需要。不难理解，“完善预算绩效评价，为推动绩效预算改革夯实基础”的关键在于要避免陷入将预算绩效评价与单纯的绩效考评等同的认识误区。因此，要求预算绩效评价立足部门预算的现实状况，提升评价体系的清晰度和操作性，从而夯实绩效预算改革的基础；要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求倾向，密切结合部门预算管理流程，具备从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力。具体而言，预算绩效评价有别于公共部门绩效评价，评价目标是预算综合绩效而非事业发展绩效，评价对象是部门预算而非公共部门。完善预算绩效评