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地方政府组成部门的界定与设置 地方政府组成部门的界定与设置，既是行政管理学中的一个重要理论问题，又是当前行政机构改革中必然涉及的一个现实问题。但是，长期以来这个问题并未引起人们足够的重视。随着社会主义民主政治建设的推进，尤其是行政体制改革的深化和依法治国方略的实施，国家行政机构设置的规范化、法定化势在必行。本文仅就地方政府组成部门的界定与设置问题谈点看法。 一、问题的提出 根据我国现行法律的有关规定，省、自治区、直辖市的人民政府组成人员由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成；自治州、设区的市的人民政府组成人员由州长、副州长，市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府组成人员由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成；乡、民族乡、镇的人民政府组成人员由乡长、副乡长，镇长、副镇长组成。除了乡镇人民政府只设乡(镇)长、副乡(镇)长之外，其他地方政府组成人员包括两部分：一部分是政府领导人员，一部分是政府工作部门的主要负责人---厅长、局长、主任、科长。人们习惯将后一种政府组成人员所在的部门称为“政府组成部门”。由此可见，政府组成部门实际上是政府工作部门。与政府组成部门相对应的是非政府组成部门。从理论上讲，政府组成部门与非政府组成部门二者的法律地位、各自所担负的职能的性质以及主要负责人的任免程序都是不同的。但是，在实际生活中，人们往往忽视或淡化二者的区别。特别是有的地方政府机构设置，不完全是从政府职能管理的客观需要出发，科学、合理地确定、设置政府组成部门，而是主观、任意地确定、设置政府组成部门；有的在机构与职能没有任何变化的情况下，昨天列为政府组成部门，今天却变成了非政府组成部门，以致政府组成部门的确定带有较大的随意性。为什么有许多非政府组成部门承担着与政府组成部门同样性质的职能呢？除了随着社会的发展，政府机构的职能也相应发生转变这一积极性因素之外，还有三个消极方面的原因：一是历次政府机构改革大都要从机构数量上“砍一刀”，并且这些机构数量又是由上级政府控制的，特别是政府组成部门的设立须由上一级人民政府批准；而设立非政府组成部门，名义上减少了政府组成部门的数量，实际上规避上级政府对下级政府的机构批准权。二是按照《地方组织法》的有关规定，地方政府组成部门的负责人即政府组成人员须经本级人大常委会任免，而非政府组成部门的负责人可以不经过这一程序。三是政府及其政府组成部门有义务向本级人大及其常委会报告工作，接受其监督，而非政府组成部门往往游离于本级国家权力机关的监督之外，从而规避国家权力机关的监督。 有鉴于此，科学地界定和设置地方政府组成部门，对于搞好地方政府机构改革、建立有中国特色且符合本地实际的行政管理体系，具有十分重要的理论意义和现实意义。 二、界定的原则 (一)依法批准原则。按照《地方组织法》第六十四条第三款和第四款的规定，县级以上地方各级人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，须由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。凡未经依法批准而设置的不得列为政府组成部门。 (二)职责相符原则。政府组成部门属于政府的职能机构，它是政府各种职能的分担者。政府组成部门与非政府组成部门的区别，不仅在于是否经过依法批准(这是判别政府组成部门的标准，也称“事后标准”)，而且要看其是否履行行政管理职能(这应当成为设置政府组成部门的标准，也称“事前标准”)。凡是不具有行政管理职能(外部行政职权)的政府部门，不能列为政府组成部门；反之，凡是行使行政管理职能(外部行政职权)的政府部门，都应当纳入政府组成系列之中。政府组成部门与政府直属机构、办事机构、议事机构的法律地位是明显不同的。政府组成部门具有独立的外部行政主体资格，可以用自己的名义对社会实施管理，对下级政府的相关工作部门行使行政管理职能，如制定和颁布行政规则，对社会相对方发布命令，作出处理；还可以用自己的名义参加诉讼活动。此外，政府组成部门的主要负责人是政府全体会议的成员，他们直接参与政府重大事项的决策。而政府的直属机构、办事机构、议事机构不享有这种法律地位。 (三)块管为主原则。我国的行政体制实行的是条块结合的复合型领导体制。即地方各级人民政府既是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，对本级人大及其常委会负责，又对上一级国家行政机关负责；地方政府的各工作部门既受本级人民政府统一领导，又依照法律或者行政法规的规定受上级政府主管部门的业务指导或者领导。显然，政府组成部门是以“块”管为主的领导体制或者说是本级政府领导、上级主管部门指导的体制。它是排除以“条条”管理