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论政府机构改革的新途径——“大部制”　　【论文关键词】政府机构改革；大部制；必要性；可行性　　【论文摘要】对我国探索实行“大部制”的必要性和可行性做了分析和论证。指出探索实行“大部制”是进一步完善社会主义市场经济体制、实现政府机构合理配置、确保政府全面履行职能和降低行政成本的必然要求。实施“大部制”改革的条件现在已经基本具备，主要体现在改革共识已经形成、国内已有初步探索、有可资借鉴的西方国家的经验教训三个方面。　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。其中，特别提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。大部门体制也称为“大部制”，是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理的现象，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。[1]“大部制”在西方国家已经得到普遍运用，但在我国却是一个崭新的尝试，存在许多尚待解决的理论和实践问题。　　　　1 我国探索实行“大部制”的必要性　　　　1.1探索实行“大部制”是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求加快行政管理体制改革是全面深化改革的关键。行政管理体制是经济体制、政治体制和其他相关体制的结合部。如果行政管理体制改革滞后，势必对经济体制改革和政治体制改革产生牵制和阻碍作用。[2]为了落实党的十七大提出的各项改革任务，必须加快行政管理体制改革，使之与其他改革相互协调、相互促进。在行政管理体制改革改革中，政府职能转变是关键，政府机构改革是主要内容。政府职能转变固然关键，但如果没有相应的机构调整和改革，也就无法落到实处。当前，我国各级政府的机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部管理特定的行政事务，分工很细，目的在于对产品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面管理，政府部门和人员数量呈上升趋势。在1982年政府机构改革之前，国务院组成部门达到100个之多。仅一个机械行业，就曾经有9个部同时管。而市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。“大部门”体制按照宽口径设置政府部门，可以为政府职能转变提供制度保障，有助于加强间接调控和市场监管，减少政府对微观经济领域的干预。自1988年的政府机构改革开始，我国坚持以政府职能转变为关键和前提，先后进行了四次大的政府机构改革，总的趋势是减少部门，给市场更大的空间，基本上适应了市场经济和社会发展的要求。但由于我国正处于体制转轨时期，适应计划经济的政府职能和行政管理体制的惯性还在，而适应市场经济的政府职能和行政管理体制尚未完全培育起来，政府机构的数目仍然偏多，远没有达到合理、科学、高效的要求。有些部门依然掌握大量的操纵市场运行的手段和权力，阻碍了市场机制作用的发挥。因此，探索实行“大部制”，在切实转变政府职能的基础上进一步整合政府机构，实现政府机构的精干化，是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求。　　1.2探索实行“大部制”是实现政府机构合理配置的必然要求政府机构的合理配置是确保政府机构精干高效、政府运作流程顺畅的必要条件。目前，我国的政府机构设置不够合理，存在着机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门等问题，对于市场资源和公共资源的配置往往要通过好几个部门的协调才能实现。新一轮国务院机构改革之前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，数量多，类型多，分工过细。不少部门职能相近或相似，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。如交通运输领域，设有交通部门、铁道部门、民航部门；文化领域，设有文化部门、广电部门、新闻出版部门、文物部门；等等。为了加强部门之间的协调，就在组织层面上设立越来越多的议事协调机构和临时办事机构，仅中央政府一级就设立了100多个议事协调机构和临时办事机构，进一步导致了行政成本的增加和组织协调难度的加大。而“大部制”着眼于政府部门的合并重组，按综合职能设置机构，将相同或者相近的职能交由一个部门承担，一些业务相近、职能交叉的部门就集中为一个大部，使许多相关联的行政事务，首先在大部门内部进行协调，节省了办公经费和行政协调成本，可以较为有效地解决职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题。　　1.3探索实行“大部制”是确保政府全面履行职能的必然要求政府职能体系是一个有机的整体，政府只有全面履行其职能，才能更好地满足社会的公共需求。但一方面，我国的政府职能体系还不够合理，社会管理职能和公共服务职能比