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论行政调查内在基准之系统考察　　　　论文关键词：行政调查；内在基准；私人权利利益　　论文摘 要：行政调查作为行政法律行为，在“规则一自由裁量”的现实下极易出现的问题是：规则终止之处，行政调查的自由裁量权即不被羁束，暴政发轫，私人权利得不到庇护。由此，要想系统考察行政调查就必须以参与实体基准与程序性基准为基础，兼顾其他基准，并阐述其公开原则。唯此，才能使申请人在行政调查案件之后的诉讼过程中结合行政调查内在基准，较为容易地作出进攻或防御的判断。　　　一、行政调查是行政法律行为　　　　行政行为理论是行政法理论的柱石之一，而行政调查是否是行政法律行为还众说纷纭。一方面，在国内学者中，因行政调查具有程序性，有学者将其归入程序性行政行为，而程序性行政行为是一种行政事实行为，即行政主体在行政管理过程中基于行政职权而作出的与行政相对人实体权利无关或只涉及相对人程序权利义务的行为；也有学者认为行政调查是一种中间行政行为；甚至有学者将之认定为一种准行政法律行为。还有学者认为行政调查仅涉及相对人程序上的权利，并不会引起实体权利的产生、变更或消灭，研究的意义不大。另一方面，国际上英美法系国家通常将行政调查看作是行政机关取得信息的一种技术手段、措施，即一种辅助性的行政行为。而大陆法系国家则往往将行政调查看作是行政机关为与其所联系、决定的行政行为收集信息的一种程序活动，即一种程序性的行政行为。　　首先，从通说所揭示的两项重要要素即行政权作用和法律效果而言，行政调查不仅仅涵盖不对相对人或相关人权利产生影响的事实行为，也涵盖直接对相对人或相关人权利进行处分的行为，以至于行政调查具有两个看似矛盾的特性：从属性(附属性、阶段性)和独立性，实则因条件的不同相仿于社会角色理论，在不同的场合条件下，展现不同的面貌。一些行政调查行为确表现为事实行为，不对行政相对人的权利义务做出法律上的处分，展现其作为阶段行为的从属性；一些又直接对行政相对人的权利义务加以处分，典型的如警察在执法活动中，对形迹可疑、违法犯罪嫌疑的人员有权当场盘问与检查，当场盘问、检查不能排除嫌疑，还可以依法予以留置。可看出，公安机关的调查行为直接影响了被调查人的权利，展现其独立性。　　其次，把行政行为作为阶段性行为、从属性行为，这显然与传统行政法学以行政行为类型为中心的研究范式有关。行政法的研究范式经历了“静态”向“动态”的变动。一方面，传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法律效果而没有对行政行为法律效果的形成过程予以足够的关注，往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量，往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定法律效果的最终形成中的作用。另一方面，在这种“静态行为类型论”的研究范式下的看问题的角度必然是行政调查作为一种事实行为而被排除在行政行为类型之外，此时的行政调查仅仅被看作行政主体依职权收集证据的活动，而不被看作是为特定相对人提供主张和保护合法权益的过程与机会。随着一种新的“行政过程论”的研究范式的出现，变动了行政的调查的含义与性质。行政行为被放在了一个大系统中，其不再是一个个单一、孤立、静止的行为类型，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；看问题的视角不再片面单一，而是从多个维度出发，看到行政调查实质是为特定相对人提供主张和保护合法权益的过程与机会；每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程，都包含着若干程序环节和发展阶段，而每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义，需要遵循不同的法律规则。“行政过程论”的意旨在于打破传统行政法学对行政活动静态的局部性考量的研究范式，不再将行政行为硬性分割，将实现行政目的的行政活动视为一个前后承接的动态过程，多视阈审视，以求得对行政现象作出更为科学、更具系统性的解释。因而，我们万不可将行政调查排除在行政行为体系之外，进而排除在行政法治的考量范围之外。　　由此，无论从是否具备行政权作用及法律效果要素而言，还是在“行政过程论”维度下，行政调查必须纳入行政行为的视野。　　将行政调查引入行政行为的范畴，既可以在按行政权作用与法律效果要素划分行政行为无法厘清行政调查归属层面上正确认识行政调查，也可以解决以往对行政调查微观行为性质单一性判断所必然具有的不周延性进而难以在各个行政领域共同适用的问题。同时，这种制度定位也可以更加明确行政调查在行政过程中所发挥的重要作用和其存在的“独立于个别领域的固有价值”。事实上，行政调查的实施往往意味着被调查人的权利受到限制或影响，由此，我们有必要在学理上对行政调查进行深入研究，进而以行政法共同追求的价值原理对其进行考察，以实现对其法律上的规制和对被调查人合法权益的保护，再进而提高行政调查在运行过程中的合法和正当化程度，归根结底