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可诉性行政行为特征 篇一：内部行政行为的可诉性分析 摘 要 内部行政行为是作为一个学理上的概念出现的。在我国，内部行政行为是不可以提起行政诉讼的。本文先对内部行政行为的内涵和外延做了界定，分为工作关系和人事关系，然后分情况讨论了对将其纳入行政诉讼受案范围的必要性和可行性。 关键词 内部行政行为 工作关系 人事关系 行政诉讼 中图分类号：d925文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）07-129-02 在我国的行政诉讼法和最高院关于执行行政诉讼法若干问题的解释中，均未出现“内部行政行为”这样一个概念。其实际是一个学理上对于行政行为的分类。在行政法理论上，以行政行为适用与效力作用的对象范围为标准，将行政行为划分为内部行政行为与外部行政行为。审判实践中，法院针对内部行政行为诉讼所作出的不予受理决定的法律依据就是行政诉讼法十二条第3项：行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于法院受案范围，以及行政诉讼法解释第四条对该条文的进一步明确和细化。以上法条的规定只涉及到了一部分内部行政行为，因此给我们探讨内部行政行为的可诉性留有一定的空间。实践中由于行政诉讼法第十二条的规定让许多行政机关的工作人员权利遭受侵害，却得不到司法救济，亦或者由于内部行政行为的概念模糊不清，导致许多外部行政行为被当做内部行政行为对待，被法院拒之门外。理论界目前已基本达成共识，要将内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围。但是内部行政行为既为学理概念，其内涵和外延就很难明确和统一。特别是内部行为与外部行为的划分标准更是见仁见智，导致实践中法院对这一概念的掌握也或紧或松豍，因此单纯说内部行政行为可诉或者不可诉都是不科学的。首先我们需要对两者的区分标准或者内涵和外延做一个探讨。 一、内部行政行为的内涵和外延 内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。 内部行政行为一般可以分为两类：一类表现为上下级行政机关或上下级行政机关工作人员之间的工作关系。如上级公务员对下级公务员发布的命令、指示和对下级报告的审批、批复。其可诉性在行政诉讼法中没有做明确规定。另一类体现为行政机关与其工作人员之间的人事关系，如奖惩、任免、考核等。行政诉讼法规定第二类的奖惩、任免行为不可纳入受案范围。 二、法律规定内部行政行为不可诉之原因探讨 行政诉讼法于1989年颁布实施，学者们对内部行政行为不可诉的原因做了一些总结，主要包括：行政诉讼经验不足，重点应放在外部法律关系方面的争议；此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和内容制度问题，法院审查其合法性的难度较大；我国行政系统内部已设有申诉、复核等救济制度。最主要的原因就是当时受到德、日特别权力关系理论的影响，认为行政机关对其工作人员的处理行为属于机关建设问题，乃是一种特别权力行为，即司法权一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分，作为被管理对象的国家公务人员不能对机关的惩戒行为提起司法救济，反映到现实层面就是行政机关的极力反对。行政权力的扩张在大多数国家是趋势，行政机关不愿受限制是其本质属性或称天性，在世界各国都是这样，我国也不例外。行政程序法至今仍未出台的根本原因也是行政机关的重重阻力。行政机关认为诉讼会影响其权威和效率，其内部问题内部处理是天经地义的。豎 三、内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性以及可行性分析 （一）关于工作关系的内部行政行为 在内部行政行为中的工作关系方面，近年来行政诉讼领域产生了一大批新型案件，行政相对人起诉所针对的不是传统意义上行政机关的行政行为，而是行政机关内部的批复、指令甚至会议纪要等行为或者文件。司法实践中认为内部批复等行政行为往往不直接对相对人产 生影响，根据行政诉讼法司法解释的规定，即相对人应直接以做出具体行政行为的机关为被告。但是我们发现做出具体行政行为的机关所依据的是上级机关的指示和命令，假使法院判令行政机关的具体行政行为违法，但是仍然对最终起决定作用的上级机关或者上级机关的指示批复无能为力，我国法律也并未赋予司法机关对于规章以下的规范性文件进行司法审查的职权，因此行政相对人的合法权益无法得到维护。如果一再坚持因上级机关对下级机关的指示批复为内部行政行为不属法院受案范围实为不妥。但是将所有上级机关对下级机关的指示批复都纳入行政诉讼受案范围也不恰当，在国外一般法院审判时仅对其不可代替的行为将免予审查而已。 那么司法权在多大程度上可以对行政权产生干预呢？基于不断扩大行政诉讼受案范围的趋势，结合现实案例，笔者建议至少应将行政机关在行政管理活动中针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的指示或者批复纳入行政诉讼受案范围，因为接受对象不为直接的相对人，所以不能称之为具体行政