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重建政府信任 2013.09.22 10:17 来源： 《中国行政管理》 ????作者： 张成福 边晓慧 字号：【 大 中 小 】 　　［摘要］重建政府信任既是回应政府信任下降与信任危机的策略选择，也是主动构建政府与公民良好互动关系的核心内容。整体来看，政府信任既是公民基于信念的道德选择，也是基于理性的认知判断，并在公民与政府的交往过程中具体形塑。影响公民与政府信任关系的因素可以进一步区分为政府价值、治理结构、政府行为、政府能力、政府过程、政府绩效与交往关系七个方面。在一定意义上，政府信任的重建过程也是现代政府改革创新的过程，基于公民与政府信任关系的基础与影响要素，本文进一步提出了推动我国政府信任重建的基本策略。 　　［关键词］政府信任；公民；治理 　　［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1006-0863（2013）09-0007-08 　　在当代社会，无论是发达国家还是发展中国家，民主国家还是非民主国家，政府信任的下降已经成为国际间公共治理领域的共同现象。这种政府信任的下降，其代价便是社会民主价值之流失［1］。当信任下降演变为信任危机，其对政权合法性与正当性的影响，远远超过赤字危机与绩效危机。［2］2012年爱德曼公司全球信任调查（Edelman Trust Barometer）显示，由于经济危机和政治危机的双重影响，2012年政府信任遭受了历史上最严重的骤降，在调查的25个国家里，有17个不信任政府在做“正确的事”，有12个国家的政府信任低于公民对于企业、媒体和非营利组织的信任，成为公民最不信任的组织类型。［3］ 　　政府作为一种特殊类型的组织，掌握着巨大的公共权力，而这种权力时刻面临着滥用的风险。从这个意义上讲，一定程度的政府不信任对于民主的进步与活力都是必要的。［4］但是，不信任仅是维系民主，真正要落实民主治理，则必须关注信任的角色与价值。［5］也正是在这个意义上，作为构建合法而持续的行政系统的最重要的要素，政府信任必须维持在一定的水平，政府信任的下降必须控制在一定的限度。当政府信任水平较低甚至演变成为持续性和系统性的信任危机时，将导致公民对政府的高度怀疑与不满，引发公民与政府的矛盾和对立。当公民排斥、远离政府甚至拒绝参与政府的各项活动时，将不仅严重影响政府的形象与治理绩效，而且从根本上引发政府的正当性危机。 　　政府信任的下降已经成为全球面临的共同难题，而重建政府信任成为各国政府改革的核心主题之一。整体来看，政府信任的下降不仅与公共治理的环境有关，更与政府的客观表现、公民的主观诉求紧密相连；政府信任的重建也不仅仅是回应政府信任危机的被动的策略选择，而更应该从本源上寻求构建公民与政府信任关系的基础，寻找影响政府信任的核心要素，推动公民与政府信任关系的系统重建。 　　一、政府信任的下降及其表现 　　自20世纪60年代以来，在西方发达国家，政府和政治组织的信任就一直在下降，尽管下降的速度有所差异，有学者将这种政府信任的下降描述为“民主不适”［6］，具体表现为投票率的减少、年轻人对于政治的不感兴趣以及公民参与的减少。在发展中国家，政府信任的下降更为复杂，并直接涉及和影响国家的统一和社会的稳定。整体来看，公民对政府日益增长的不信任已经成为世界范围内的普遍现象。从客观上来看，政府信任的下降深深植根于现当代公共治理环境的发展变化之中，正如吉登斯所言，“信任在一定意义上是与现代社会密切相连的”，这并不否定信任在以往社会中的存在与重要性。实际上，在任何时代，任何政权为维护自身统治都必须积极寻求民众的支持与信任，但正是现代社会的内在属性以及外部环境的发展变化，使得政府信任的下降、信任危机的爆发变得更加复杂与扑朔迷离，也使得政府信任的重建更加迫切也更具挑战。 　　在当代社会，政府信任的下降至少与以下四个因素有着密不可分的关系：一是公民诉求的多元化和异质化。在传统社会，公民的需求相对单一和同质，政府有能力也较容易满足公民诉求，并以此获得公民的依赖和信任。但是现代社会，公民需求变得多元且具有差异，而且这种诉求并不局限于结果本身，更进一步转向政府行为和政府过程，当政府无法有效回应公民不断增长的与更高质量的诉求时，公民对于政府的不信任也在逐渐增长；二是新闻传媒特别是网络新媒体的日益发展。由于新闻媒体倾向于关注负面消息并往往具有放大效应，过去“秘密”运作的官僚系统逐渐公开化，政府不堪的一面越来越多的暴露于公众，奈伊（Nye）将媒体的行为形象地概括为扒粪（muckraking）与揭弊（whistle-blowing）［7］，这些消极信息无疑严重降低了民众对于政府的信任感；三是风险社会的到来。现代社会是一个风险社会，风险易发、多发和突发，难以辨识、防御和管理，影响深远而持久。当现代政府不能有效应对风险社会的各种挑战时，公民产生自风险的