对现行宅基地使用权制度的法律思考.pdfVIP

LegalSystemAndSociety 2008.11（中） 法制园地 对现行宅基地使用权制度的法律思考 杨东升 张 琦 摘 要 现行的宅基地使用权制度对农村的稳定起到了积极作用。然而，制度设计的内在缺陷也带来了我国农村特有的 “小产权房”、“空穴”现象等社会问题。本文通过对宅基地使用权制度的利弊和价值分析，提出理顺和完善宅基地使用权法 律制度的建议 关键词 宅基地使用权 流转 ( ) 中图分类号：D923.2 文献标识：A 文章编号：1009-0592 2008 11-075-02 一、宅基地法律制度的变迁和回顾 基地使用权抵押的禁止性规定。1999 年国务院办公厅 《关于加强土 新中国成立后，我国农村宅基地的产权制度总体上经过了一个由 地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“农民的住宅不得向城市居 完全物权向限制物权的变迁过程。建国初期，我国实行的是农民土地 民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不 所有制，农民可以享有宅基地的所有权。1954 年的宪法规定：“国家 得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证”。可见，城 依法保护农民的土地所有权”。“20 世纪50 年代的社会主义改造运 市居民不能购买农村的住宅，城市居民不能取得宅基地使用权，不仅 动中，农民土地因为加入农业生产合作社而转化为农村合作社集体所 有法律的规定，而且也有政府的政策限制。 有，但农民的宅基地并未因此一并入社，依旧归农民所有。”1962 年 在保障农村稳定和促进农村土地的市场化水平之间发生冲突时， 的《农村人民公社工作条例（修正草案）》将农村土地所有权转归集体 即秩序与效率，现行的法律制度设计优先保障了前者的价值。这与我 所有。也就在这时，“宅基地使用权”开始代替了“宅基地所有权”，“从 国国情、与现阶段农村生产力相适应，但无疑也缩小城乡差距，解决城 此我国确立了“宅基地使用权”并沿袭至今”。 乡二元结构带来了体制性障碍。 改革开放后的80 年代明确规定了具有面积限额的“一户一宅”制 三、现行宅基地使用权的利与弊 度，但同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移以及允许某些城镇非 把宅基地使用权作为用益物权并对其取得、流转加以严格限制， 农业户口申请使用宅基地建房。1988 年颁布实施的《地管法》允许非 符合中国的农村国情，保护农民利益，建设小康社会意义重大。首先， 农村户口居民经过批准并参照国家建设征用土地的标准支付相关费 有利于保护农民的根本利益。考虑到目前我国农村社会保障体系尚 用之后，取得宅基地使用权。由于未对宅基地产权流转进行适当限 未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本， 制，其结果导致地主政府以及农村集体追求利益的最大化，农村集体 严格限制宅基地的转让，保护广大农民的安身立命之本，实际上是保 经济组织及开商发借机炒卖宅基地，违法在农村开发房地产。这不但 护农民的长远利益。限制宅基地使用权的流通有利于保障农民的最 严重破坏了国家对农村耕地保护制度，也损害了农民的切身利益。 基本的居住权，从而实行基本的生存条件和居住条件。与土地承包经 1998 的《土地法》因此修改删除这条规定。 营权不同，宅基地使用权的设立是为了解决居住条件。如果一旦允许 二、现行法律、政策对宅基地使用权取得流转的规定 权利的自由转让（比如向农村集体成员以外的第三人转让），则有可能 2007 年，我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权，这 会使农民丧失基本的生存条件，也有可能导致农村耕地的流失。所以 是我国用益物权制度的特色。之所以将宅基地使用权物权化，是因为 说，有条件的对严格宅基地转让的限制有利于农村的稳定，有利于保 考虑到我国广大农村现阶段尚未建立健全社会保障制度，为满足广大 护农民的根本利益。其次，有利于对保护耕地制度。为防止耕