调查与决——《积极推进土地制度改革 激发新农村建设强大活力》_.docVIP

调查与决策——《积极推进土地制度改革　激发新农村建设强大活力》总第313期 调查与决策（内参） 第203期 积极推进土地制度改革　激发新农村建设强大活力 --从成都试验区农村产权制度改革看我省农村改革新取向 中共四川省委政策研究室调研组 　　改革开放之初形成的农村土地制度曾经极大地解放了生产力，时至今日却难以完全适应巨变的新形势,甚至在一定程度上成为束缚农村发展的障碍。为探寻一条解决三农问题的破冰新路,国家发改委批准我省成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，允许先行先试,鼓励创新突破。本报告通过研析成都试验区农村产权制度改革的个案，以期为推动改革的全面深化提出建议。 　　一、改革完善农村土地制度势在必行 　　改革农村土地制度是贯彻落实中央解决三农问题大政方针的必然选择。改革开放以来，党中央、国务院陆续出台了10个关于三农的一号文件。1982-1986年的5个一号文件，重点解决了农村体制上的阻碍，极大地调动了农民的生产积极性，并为城市经济体制改革创造了物质基础和思想动力。2004-2008年关于三农的5个中央一号文件，其核心思想是城市支持农村、工业反哺农业，重点强调多予、少取、放活的基本方针，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺，让农民休养生息，帮农民增收致富。这些年来，我们在多予和少取上做了大量工作，但在放活上、在激发和释放农村发展的活力和动力上还做得远远不够，主要原因就是没有发挥好市场配置资源的基础性作用。由于历史的原因，我们在上世纪九十年代才确立了社会主义市场经济的改革方向，而改革开放之初就确立的农村土地制度没有也不可能考虑市场这一因素，党的十七大报告明确提出要增加居民财产性收入，而土地这一农民所能拥有的最主要的生产要素，却没有能够在市场机制的作用下自由流动，也就没有能够发挥聚集资金、劳动力、技术等其它生产要素的增值效应。当前，土地上的二元结构比人口上的二元结构更大地阻碍着中国的现代化，成为贯彻科学发展观的一大制度障碍。因此，土地不活，一切难活。改革的全面深化只有从改革农村产权制度入手，调整农村土地制度，建立健全城乡统一的生产要素市场，充分发挥市场机制的作用，实现城乡统筹发展。 　　改革农村土地制度是顺应不断变化的农村发展新形势的迫切需要。自新中国成立以来，中国农村经济的每一次发展和变化，农民生活质量的提高和降低，都与农村土地制度的改革发展密不可分。1950-1952年的土地改革废除封建地主土地所有制，实行分田到户政策，农民得到了直接占有和使用土地的权利，解放了农村生产力，极大促进了农业和农村经济的发展。1953-1957年的农业合作化运动将农民土地个人所有制转变为农村土地集体所有，并一味追求一大二公，不顾生产力发展水平，扩大农村经济的基本核算单位，挫伤了农民的生产积极性，致使农业生产水平急剧下挫，农民生活极度贫困。1978年以来的家庭承包责任制，将集体所有的农地承包给农户经营，形成所有权归集体、经营权归农户、两权分离的农地格局。这种农民的劳动付出能直接与报酬挂钩的制度安排形成了农业增长的内在动力。1978-1984年间城乡居民收入差距为历史最低的1.8∶1，成为我国农业经济发展史上最好的时期之一。但是，由于没有触动城乡二元结构，随着社会主义市场经济的确立和发展，工业化城市化进程的加速推进，农村剩余劳动力大规模地向二、三产业转移，城乡居民收入差距不断拉大。延续了30年的以强调稳定土地使用权为政策取向的家庭联产承包责任制已成为新时期影响农村社会生产力发展、制约农业生产适度规模化经营和推进城乡二元体制改革的主要障碍，迫切需要探索顺应新形势要求的新的土地制度，释放农村生产活力,促进农村经济健康发展。 　　改革农村土地制度是各地自发探索创新催生的实践产物。新《土地管理法》严格限制农村集体建设用地使用权流转，而农村建设用地占据了整个农村土地中相当部分。土地制度没有按照社会主义市场经济的方向继续改革，随着市场经济的不断发展，土地的二元结构越来越成为阻碍着城乡协调发展的重要因素。全国不少城市居民，甚至一些企业主动突破体制障碍，在交通方便、生态良好的城乡结合部、风景名胜区，与农村居民联合建房，自用或出租。农民改善了居住条件、增加了收入，城市居民提高了生活质量、改善了环境。这些城乡居民双赢的联建房、小产权房的确不符合现行的土地制度，但也从另一个角度说明人民群众在为改善自己的生活开辟道路。因此，一些地方政府，如广东、浙江、江苏、上海等探索性地将集体建设用地进入市场流转，并取得了初步成效。全国各地自发的制度创新，通过盘活存量集体建设用地，促进土地由粗放利用向集约利用转变，提高了土地利用率，拓宽了供地