上下级行政复议机构业务指导关系探讨.pdfVIP

第22卷第2期 法 治 论 丛 Vo1．22,No．2 2007年3月 ． The Rule of Law Forum Mar．。20o7 ●珐学论坛 上下级行政复议机构业务指导关系探讨 钱焰青 (上海市人民政府法制办，上海 2 0 0 0 2 1) 摘 要：目前，_k-F~行政复议机构之间的关系尚未完全理顺，从而影响了行政复议质量的提高及行 政复议功能的实现。本文将上下级行政复议机构之间的关系定位为指导关系，讨论了加强这种关系的必要 性，并对各地区(部门)的上下级行政复议机构之间的现实关系状态进行梳理，提出构建和谐的上下级行 政复议机构之间关系的设想。 关键词：行政复议；行政复议机构；指导 中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1 008—4 5 2 5(2007)02—082-05 所谓行政复议机构，指的是行政机关内设的负责办理与行政复议有关事项的部门，具体而言，就 是县级以上各级政府的法制办公室，还有地(州、市)级以上政府各工作部门的法制处、法制科等。0 行政复议机构作为行政复议事项的承办者，对于行政复议功能的实现以及行政复议能力的提高具有非 常关键的作用。行政复议机构在办理行政复议案件方面虽然具有相对独立性，但行政属性决定了其必 须妥善处理肌体内外的关系，即上下级行政复议机构之间的关系以及行政复议机构与人民法院等各方 面之间的关系，其中，上下级行政复议机构之间的关系尤为重要。目前，上下级行政复议机构之间的 关系尚未得到很好的理顺，影响了行政复议质量的提高及行政复议功能的实现。 一 、 上下级行政复议机构之间的关系及其法律属性 (一)上下级行政复议机构之间的关系定位 根据法治原则，上下级行政复议机构之间的关系应当基于法律的明确规定。由于行政复议机关的 行政复议事项是由行政复议机构承办的，故关于上下级行政复议机关之间关系的法律规定都可以用来 分析上下级行政复议机构之间的关系。笔者认为，关于上下级行政复议机构之间的关系有两个法律渊 源，即 行政复议法 以及 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，形式上有三种关 系： 行政复议法》第20条规定，行政复议机关无正当理由不予受理行政复议申请的，上级行政机关 应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。该规定确立的是上下级行政复议机构之间 的监督关系。 行政复议法》第38条规定，行政复议机构发现有无正当理由不受理复议申请、不按期 作出复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行复议决定等情形的，应当向有关行政机关提 出建议，有关行政机关应当依法作出处理。该规定将上级行政复议机构的职责扩大至行政复议违法行 为的处理建议权，确立的也是上下级行政复议机构之间的监督关系。 地方各级人民代表大会和地方 各级人民政府组织法 规定，全国地方各级政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务 院，县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级政府的工作，省级政府的工作部门依法受 收稿日期：2006—1 1—27 作者简介：钱焰青，上海市人民政府法制办行政复议处干部。 82 · 国务院主管部门的业务指导或者领导，自治州、县、自治县、市、市辖区的政府的工作部门依法受上 级政府主管部门的业务指导或者领导。该规定确立的是上下级行政复议机构之间的业务指导关系。@ 根据汉字的语义，指导意为指示教导、指点引导。@因此，笔者认为，上下级行政复议机构之间 的关系定位于指导关系比较贴切，包括指示、监督、指点、建议、检查、引导等广泛的内容。 (二)上下级行政复议机构之间指导关系的本质属性 当代行政法调整的社会关系分为两个最基本的类型 即行政关系和监督行政关系，并相应形成行 政法律关系与监督行政法律关系。。一般认为，行政法律关系是行政主体相互之间以及行政主体与公 民、法人和其他组织之间在行政管理活动过程中的权利义务关系，其产生的时段是行政主体实施行政 管理活动过程中，而监督行政法律关系是各种监督主体(包括权力机关、司法机关、法定行政机关等) 在对行政主体实施监督活动过程中的权利义务关系，其产生的时段则是有关主体实施监