2008-2010年土地供需分析与政策建议.doc

2008-2010年土地供需分析及政策建议 中央为应对复杂多变的经济形势，作出了扩大内需促进经济平稳健康发展的重大决策，国土资源管理部门如何既积极主动做好服务，确保投资计划的落地，又严格规范管理，保护耕地，是当前面临的重要任务。 一、2008-2010年用地需求和供给平衡分析 （一）用地需求分析 基本思路是：根据“单位固定资产投资的用地需求系数*投资额”测算用地需求规模，分别选择2007年、2004-2007年以及1999-2007年的单位固定资产投资的用地需求系数，按照“保守估计、一般估计、偏大估计”三种情况测算新增建设用地和建设占用耕地的需求规模。 1．政府新增4万亿投资对土地的需求分析 （1）新增建设用地规模预测 1997-2007年，我国全社会固定资产投资额、相应的新增建设用地面积、单位固定资产投资的新增建设用地比例系数（新增建设用地面积/固定资产投资额）如下表所示。 分“保守估计、一般估计、偏大估计”三种情况选取适当的系数值，测算4万亿政府投资的新增建设用地需求规模如下： 根据上表，2009-2010年每年需增加新增建设用地预计在5.5万公顷（82.5万亩）以上，考虑到结构调整、医疗卫生、文化教育事业等用地大多需要存量用地，扣除这部分0.55万亿投资带来的用地需求1.52万公顷（22.8万亩），每年需增加的新增建设用地大约在4万公顷（60万亩）左右。 （2）建设占用耕地规模预测 1999-2007年以来，建设占用耕地固定资产投资比（建设占用耕地/固定资产投资）呈逐年下降趋势，如下表所示。 利用历年建设占用耕地固定资产投资比，分“保守估计、一般估计、偏大估计”三种情况选取适当的系数值，测算4万亿政府投资背景下建设占用耕地的规模如下： 根据上表，2009-2010年每年新增加建设占用耕地预计在2.74万公顷（41.1万亩）以上，考虑到结构调整、医疗卫生、文化教育事业等用地大多需要存量用地，扣除这部分0.55万亿投资带来的建设占用耕地需求0.75万公顷（11.3万亩），每年需增加新增建设占用耕地大约在2万公顷（30万亩）左右。 2．2008-2010年投资总规模预测与用地总需求分析 从4万亿投资的项目来看，大多为“十一五规划”列入的项目，少数项目来自于社会经济发展中长期规划。因此，必然包含了对原列入2009年和2010年的投资计划项目投资。为了对比土地供需情况，还有必要对2008-2010年的投资规模进行预测。 根据预测，我国2008年GDP增长率约为9.5%，目前，党中央、国务院提出了未来两年保GDP8%的增长目标，我们根据GDP增长和全社会固定资产投资的关系来预测2008-2010年的投资总量，考虑到近年来投资拉动作用增加，以2007年的土地固定资产投资率0.55为未来三年的投资率进行测算，2008-2010年所需固定资产投资为48.8万亿元（详见下表），按照上述测算方法，保守估计、一般估计和偏大估计，所需新增建设用地规模分别为134.69万公顷、226.43万公顷和301.10万公顷，建设占用耕地规模分别为66.86万公顷、114.19万公顷和153.72万公顷。 （二）2008-2010年新增建设用地和建设占用耕地可供能力分析 根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》确定的新增建设用地指标，在保证补充114万公顷耕地的前提下，从2006年到2010年，全国新增建设用地及建设占用耕地指标分别为195万公顷和100万公顷，扣除2006和2007年的实际发生量，2008-2010年，新增建设用地规模和建设占用耕地的规模分别为105.73万公顷和55.33万公顷。 （三）土地供需平衡分析 根据当前的土地管理情况，每年实际发生的新增建设用地规模更能反映实际的用地需求量，同时规划约束指标为新增建设用地和建设占用耕地规模，我们仅对新增建设用地和建设占用耕地规模进行供需平衡预测。 总体来看，新增建设用地和建设占用耕地供需失衡的形势会更加严峻。但从新增4万亿元政府投资看，未来两年新增建设用地和建设占用耕地计划指标如果分别增加20万亩，新增建设用地和建设占用耕地预计每年还有40万亩和10万亩的缺口，但根据现有建设用地的潜力，如果加大内涵挖潜力度，提高现有存量建设用地的保障能力，保障扩大投资所需用地是可以做到的。 二、对策建议 （一）统筹土地供应与投资的时序和布局，建立灵活的土地利用年度计划安排。从项目安排看，4万亿政府投资大部分投向已经列入规划或计划的项目，用地因投资提前而提前，用地布局也因投资布局的改变而发生变化，从土地供应的时序看，由于4万亿元投资的带动，在2008年和2009年的用地需求会相对集中，对土地利用年度计划安排提出了更高的要求。因此，建议应着眼于耕地保护的长远目标，严格控制建设用