城镇化需要PPP及相应法律和制度体系建设.docVIP

城镇化需要PPP及相应法律和制度体系建设 结合PPP模式和基础设施的自身特点及PPP在中国的应用历史和发展现状，在构建PPP法律和制度体系时，应至少遵循以下四个原则： 一、强调物有所值(Value for Money)。对一个基础设施项目是否要采用PPP模式，一定要做评估比较，保证应用PPP模式后，比传统的政府投资模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益，以承担社会责任；既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性，又要考虑项目的可持续性(如果项目自身收益不足，需要政府的资金支持或补贴，要考虑政府的财政实力)。千万不要为了应用PPP模式而应用PPP模式，千万不要为了建设基础设施而不考虑可持续性。 二、重视政企合作。PPP项目涉及两大核心参与主体，分别是政府(一般是地方政府)和企业(可以是国企、民企或外企)。政府应对公众负责，企业则应分担原本由地方政府承担的部分或全部责任与风险。双方在合作过程中各尽所能，各取所需，实现既充分发挥企业的技术和管理经验，提高效率，又有效控制政府的财政风险，有力保障社会公众的利益。因此，良好的合作关系是PPP模式应用成功的首要前提。为了确保合作关系的顺利，在进行法律和制度体系设计时，应特别重视政企的合作关系，以及对各类企业的一视同仁，不因企业性质而歧视或优惠，建立一元化市场。 三、重视顶层和框架设计。PPP项目的特许经营协议/合同长达数年、十几年甚至数十年，地方政府可能换届多次，因此，只有从国家层面完善法律和制度体系才能给企业特别是私营企业更强的信心，更好地保证企业的权益，才能更有效地吸引社会投资参与。前面所述我国应用PPP中所出现的一些问题特别是出现一些法律障碍(如现有法律的模糊或空缺地带以及不同法规政策之间的冲突)和一些地方政府不守合同或扯皮的现象，其原因之一就是缺乏国家层面的PPP法律和制度体系。另外，由于PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。 四、强调动态公平分担风险。成功应用PPP模式的基础工作是正确识别和动态公平分担项目风险(含分享收益)，并通过特许权协议/合同落实，各个风险应由具有最佳管控能力和管控成本最低的参与方分别承担。对政府而言，应用PPP模式并不是把所有风险都转移给企业，要考虑效率，因为企业对其没有管控能力的风险会要高价，甚至不参与项目；对企业而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身风险管控力与承受力。而且，因为特许期长，让政府或企业任何一方独立去预测和承担特许期内的风险是不现实的，必须建立重新谈判触发机制和谈判原则，或建立动态调节(如调整价格或特许期等)机制，以实现项目参与各方长期的动态公平。因此，在进行PPP法律和制度体系设计时，要明确政府和企业各自应承担的责任和义务，既充分保障企业的合法权益，增强投资者的长期信心，也要提高效率，保障政府和社会公众的利益。 基础设施项目投资大、周期长、风险多、涉及各方利益，在PPP法律和制度体系的构建过程中，除了积极推进已经启动的国家层面的PPP立法，还要适时制订全国性的PPP项目实施指南，以规范运作；要探讨设立中央和省级PPP机构，完善一站式透明审批机制，以提高效率，实现物有所值，并有利于经验总结和传播，避免重复交学费；要建立或完善公众参与决策和监管机制，以完善政府决策机制和弥补政府监管的不足；要建立国家级补缺资金，以促进经济落后地区的基础设施建设，平衡全国发展；要建立项目信息发布机制，保证公开、公平、公正，以预防腐败和总结经验，只有这样，才能保证我国城镇化建设的可持续发展。