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地方督抚与清末预备立宪 2010年10月08日 22:46 河北学刊 【大 中 小】?【打印】 共有评论0条 河北学刊 封面 本文摘自《河北学刊》1996年第5期 作者：刘硕 一 预备立宪是清政府为挽救自身统治的应变之举，这一决策的形成，固然与来自外部的巨大政治压力有关，然而在这一过程中，统治阶级内部各级官员纷纷奏请立宪也是一个不容忽视的因素，正如当时人所指出的，中国立宪的发生，除了日俄战争与革命运动兴起这两个主因外，“则疆吏之陈请，人民之请愿，皆立宪发动之动因”［①］。地方督抚正是官员陈请立宪的主角。 地方督抚奏请立宪，肇端于1904年日俄战争的爆发。1904年3月，日俄刚刚开战不久，两广总督岑春煊、两江总督魏光焘，湖广总督端方就与当时任办理商约大臣的吕海寰和盛宣怀联衔上奏，指出东北问题的解决，一方面应以利益均沾为宗旨邀请西方国家从中调停，另一方面则应“择最大新政切实举行数事，痛除旧习，以动天下视听”［②］。他们虽未明言立宪，但却看到了改革内政的紧迫性。8月，面对日益严重的东北局势，云南巡抚林绍年明确指出，“中国必变法始足以自立，今欲收回东三省，尤必先定变法之计，方足以对日而拒俄”，至于变法之最要者，“则无如改专制为立宪法”［③］，由此揭开了督抚奏请立宪的序幕。1905年6月，日俄停战议和，清政府电谕各省督抚，筹划东三省善后事宜。日俄战争创深痛巨，使更多的督抚认识到自强之路唯有立宪。岑春煊在出使美国大臣梁诚的影响下，毅然电奏请求立宪。同时，直隶总督袁世凯、两江总督周馥、湖广总督张之洞联衔奏请“自今十二年以后实行立宪政体”［④］。7月，周馥又单衔奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体［⑤］。几个地方权要同时奏请立宪，引起清政府的重视，而在五大臣出洋考察政治以后，立宪之声再起波澜，清廷以此事关系重大，再次致电各督抚征求意见，督抚们在回电中除少数以条件尚不具备为由加以反对外，袁世凯、周馥、岑春煊、赵尔巽等人都明确表示同意立宪，联系到当时朝野上下就应否立宪进行的激烈论争来看，地方督抚的支持无疑为主张立宪的一方注入了一针强心剂，并且进而对清政府的政治决策施以影响，经过政务大臣会议反复讨论，清廷最终颁布上谕，将预备立宪作为一项基本国策确定下来。 此后，地方督抚更积极推动预备立宪的进程。 清政府筹备立宪的步骤，效法日本明治维新，从改革官制入手。历时一年的中央与地方体制改革虽有新意，但步子并不大，究其原因，关键的一点是没有抓住立宪政治的实质。由人民选举产生代议机构并制定宪法，组织受代议机构监督的责任内阁，这些是立宪政体的中心问题。清廷在中央体制改革中虽提出设立资政院，但迟迟不见行动。1907年6月，岑春煊上奏，建议在中央设立资政院以代上院，以都察院代下院，并在各省设立咨议局［⑥］，明确提出了筹备中央与地方代议机构的问题。7月，袁世凯也奏请速设资政院以广采群言。应该指出，岑袁二人所倡设的资政院，并非真正意义上的国会，而是主张“该院只有建言之权，而无强政府施行之力”［⑦］，但在宪政筹备仅一年的情况下，他们的建议易于为朝廷所采纳，而与此同时主张“资政院宜实有议院性质”的御史赵炳麟的奏折却因过于激进而被否决。9月，朝廷正式下诏宣布：“设立资政院以立议院基础”，尽管资政院可以被斥为“非驴非马之议会”，但它却标志着传统政治体制开始向近代转化，成为国会设立过程中不可缺少的一步。 责任内阁是地方督抚关注的另一重要问题。1910年，云贵总督李经羲、吉林巡抚陈昭常、山东巡抚袁树勋等皆上奏要求设立责任内阁。他们提出责任内阁有三点好处：一是可以确定施政方针，二是可以提高办事效率，三是有利于统一分配国家财政收入。这时督抚主张设立责任内阁，还只是从筹备立宪的具体工作角度考虑，随着形势的发展，他们开始考虑有关宪政前途的全局性问题，将责任内阁与国会的成立联系在一起，从而对宪政的筹备产生了更为重要的影响。 1910年9月，东三省总督锡良与湖广总督瑞瀓联衔上奏，主张举借外债修造铁路，以此为第一救亡之策，并且将此意通电各督抚征询意见。9月2日，李经羲通电支持锡良，随即话锋一转，指出此等大事非疆臣集议所能奏效，“必先政本更新，始有主持机关，财政整理始免债主干涉；朝野合谋监察，始能于借时免舆论反对，用时免当事虚靡”，而要实现这些，“非设内阁开国会不能办到”［⑧］。李经羲还阐述了内阁与国会的关系，指出“二者如车轮两不可缺一”，若有内阁无国会，即便借债筑路，也将会导致外国趁机操纵我财政。李经羲的通电将救亡之策从借款修路引向内阁国会并举，在督抚当中很快产生共鸣。早在1907年，黑龙江巡抚程德全就曾奏请“速将新内阁组织成立，并创立国会，以重监督政府之权，妙选英才，以尽从容论议之长”［⑨］，但未引起朝廷重视，而督抚们对清廷以资政院代替国会之举已渐生不满，因此李经羲的通电