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　　行政公益诉讼之合法性审查研究 【摘要】我国《行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对其具体行政行为是否合法进行审查。这一规定表明了我国行政诉讼采用的是合法性审查标准，而在各类行政诉讼案件中如何应用该标准一直是行政法理论界和实务界研究的重点。随着诉讼实践的发展，行政公益诉讼近年来也成为我国司法实务界和行政法学界关注的热点之一，特别是去年的行政诉讼法修改建议稿中，也特别增加了行政公益诉讼的相关条文：公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起行政公益诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。这意味着行政公益诉讼的研究将不再停留在理论上。而引入行政公益诉讼后，如何运用合法性审查标准对其进行审查，将成为司法实践中迫切需要解决的问题。为此，笔者从行政公益诉讼的内涵及现状出发，探讨行政公益诉讼合法性审查的范围，包括受案范围的确定、原告资格的审查、造成公益损害的结果或危险之存在；并进一步讨论举证责任的分配问题，包括行政诉讼中被告的特殊举证责任和行政公益诉讼中原告的一般举证责任等；以期在维护公共利益与平衡司法权、行政权上找到结合点，对司法实践中行政公益诉讼的不断完善起一定的指导作用，进一步促进社会稳定。 【关键词】行政公益诉讼；合法性审查 【正文】 近年来，随着行政诉讼实践的发展和比较行政法学研究的深入，行政公益诉讼已成为我国司法实务界和行政法学界关注和讨论的热点话题之一。此外，在我国行政诉讼法修改建议稿中也为行政公益诉讼设计了相应条文：人民检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公益代表人的身份，向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起行政公益诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。修改稿中对公益诉讼内容的规定无疑是一大创举，这为将来行政公益诉讼制度在我国的确立开启了良好的开端。笔者认为，引入行政公益诉讼后，如何对其进行司法审查将成为各级法院和审判人员迫切需要解决的问题，本文拟从行政公益诉讼的现状出发，就行政公益诉讼司法审查的范围、举证责任等进行探讨，以期在司法实践中对该制度的进一步完善起一定的指导作用。 　　一、行政公益诉讼的内涵及现状分析 　　（一）行政公益诉讼的内涵 　　行政公益诉讼是相对于行政私益诉讼而言的，按照我国《行政诉讼法》和最高人民法院，《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，提起行政诉讼的原告必须具备三个条件：第一，必须是与被诉具体行政行为具有行政法人的利害关系；第二，必须是认为自己的合法权益受到侵害；第三，必须是自己的合法权益已受到侵害。这说明原告必须是以行政相对人本人的合法权益已受到具体行政行为侵害为前提的，否则，即不符合原告主体资格。对于行政公益诉讼，有学者认为是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民、法人或其他组织（包括作为法律监督机关的检察院），认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义所提起的，直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼[1]。而笔者认为在我国，行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。 　　同传统的行政诉讼相比，行政公益诉讼具有以下几个显著特征：其一，原告与被诉的行政行为没有直接的利害关系。其二，被诉的对象是行政行为。行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为，凡是侵犯公益的违法行政行为或不作为均为行政公益诉讼的可诉对象。其三，行政诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生可能。这是因为行政公益诉讼的预防性质决定了只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可以提起诉讼。 　　（二）行政公益诉讼的现状分析 　　在立法方面，我国《行政诉讼法》第2条及第27条都将原告资格限定在有法律法规规定的范围内，而行政诉讼法《若干问题的解释》中则确立了法律上利害关系的标准，虽然该解释第12条及13条将相邻权人和公平竞争权人纳入原告资格，但仍然没有肯定与行政行为没有直接利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼的原告资格。有学者认为，我国的一些特别法中规定了公民提起行政公益诉讼的原告资格。如《海洋环境保护法》第4条的规定：一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。《大气污染防治法》第5条的规定：任何单位和个