试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果(下)论文.docVIP

　　试析土地宏观调控体系的制度缺陷、产生原因、可能后果(下)论文 （二）中央政府和地方政府在分权财政体制改革中土地事权和土地财权、审批权不对称,制约了地方经济社会自主创新能力的发挥。 人民的生存权和社会的发展权在地方，而作为生存发展载体的基本生产要素土地的审批权和土地收益分配权却集中在中央。有权的部门不管地方民生，管民生的地方没有土地权。经济博弈背后掩藏的是政治博弈，这种博弈框架由于不可能实现帕雷托最优，甚至改善，而只能演生为猫捉老鼠的零和游戏。 中央政府部门、地方政府、市场主体，由于各自所处的社会位置悬殊太多，所受到的矛盾制约差异很大..，所得到的利益激励完全不同，因此，不同的理性必然引致对同一土地经济现象产生不同的实证分析，甚至引致毫无重叠共识的对立判断，从而提出不同利益集团的不同制度假定，甚至设计出南辕北辙的制度需求。当然，在这种经济社会转型的制度供给和制度需求激励和约束的环境条件下，如果转型政治体制能够提供各种利益博弈的平台，并能够确保通过各种利益的博弈产生对制度形成的激励和约束，或者能够提供社会先行自发演生制度，然后由中央政府认可的制度创新的路径安排，那应该说可以达成各个利益集团对制度的重叠共识，并产生能够兼顾各方利益的制度供给。但是，问题正在于集权政治体制既没有社会自发演生制度的政治许可，也没有组织利益集团对制度进行利益博弈的体制安排。土地制度的根本问题是产权的公有、国有或私有的所有制安排，属于国家基本经济制度的范畴。因此，首先，一般来讲，集权政治体制总是选择土地制度创新中央集权的原则。即完全由中央政府部门垄断制度创新并供给制度的路径，而不会准许将土地制度设计的大权旁落地方，以避免引致土地制度为地方服务。其次，大体讲，在传统社会主义公有制原则和转型经济社会权力、权利条件约束下，中央政府土地制度的供给必然受到社会主义意识形态、中央政府的控制力、中央政府的权利租金三个原则的激励和约束，而不会主要考虑地方政府和市场主体的制度需求。因此，制度供给的权利总是被掌握权力的少数中央政府部门和制度精英控制，从而成为少数人对多数人治理的工具。 可以分析各级政府的生存处境如何决定各级政府的制度需求的路径，解答土地制度创新滞后的原因。首先是意识形态的约束与激励化解了市场经济发展对土地所有制的需求。在计划经济时期，毫无疑问，公有制是社会主义制度的基本指标。但是，即使在改革开放后，公有制为主体仍然被确立为社会主义市场经济制度的基本指标。因此，我国所有涉及土地所有制的经济改革都面临很大的政治风险，并且很少有体制内的制度精英愿意去进行公有制土地其他实现形式的吃力不讨好的政治探索。由此看来，现实的市场经济发展需求总是被理论的意识形态政治供给化解，不仅形成现行土地制度历经20年没有找到适应市场经济的公有制土地实现形式的体制原因，而且同样形成中央政府部门20年来多次推出不适应市场经济的管制政策，并且在导致很高的交易成本后也没有受到决策层问责的政治原因。其次是中央权力决定中央政府部门必须在土地问题上体现中央控制力。中央政府部门是发号司令的机关，确保控制土地的权力无可厚非。但问题在于集权政治体制下，中央政府在强化土地控制的同时，其他部门却继续不断下放经济社会发展地方责任。事实上，在财政分权体制改变中央、地方的财政收入分配格局后，地方事权不仅没有减少，而且还在增加。这表现在各中央政府部门不断向下任务，增加地方事权的总量上。比如，中央政府责令地方政府主要领导人负总责的计划生育、安全生产、社会治安、经济增长、社会保障等等。显然，由于中央政府的权力配置体制仅重视了对土地的控制而忽视中央和地方土地审批权、财权和事权的对称，因此，在各级政府之间必然很难形成土地制度创新紧迫性的重叠共识。但是，有权的部门不管地方民生，管民生的地方没有土地审批权和财权的结果，必然引致中央政府部门失去直接的土地制度创新压力，从而必然拖延土地制度创新的历史进程。再次是中央政府的权力决定土地权利租金分配不公。中央财政的集中度已达60%，省市级财政占30%，而供养人员占公务员比例67%的县乡两级财政只占全国财政的20%。其中，省市级政府是上传下达的中间层级，在享受中央政府的财政转移支付中，可以从中克扣基层政府的分额。而在承担中央政府的管制义务时却可以将自己应该承担的责任更多地压给基层政府。因此，在财政分权体制下真正面对审批权、财权与事权不对称压力的是最基层的县乡政府，并必然出现这样的制度供求矛盾：首先，中央政府部门过着甜美日子，一方面是有钱找不着用处，另一方面是要用钱只需要出个政策就可以从地方收取。因此，既体谅不到地方的难处和改革土地制度的需求，也没有创新土地制度的紧迫性要求。其次，省市政府的特殊地位也可以保证他们的上要下刮需求。由于同样过着不缺钱花的日子，因此，同样体会不到县乡政府的难处和改革