善治语境下我国政府再造的路径选择 .docVIP

　　善治语境下我国政府再造的路径选择 从20世纪70年代末80年代初开始，伴随着经济全球化和第三次科技革命的发展，西方社会乃至整个世界在经济结构、社会结构等方面发生了巨大的变化，传统的官僚制行政范式受到极大的挑战。90年代以来，西方发达国家纷纷掀起了旨在构建适应经济全球化和社会信息化的政府治理范式运动，也称之为“政府再造”(reengineering government)工程，并将“善治行政”作为一种目标追求，成为一种国际性浪潮和趋势。 改革开放以来，尤其是十四大确立建立社会主义市场经济体制以来，中国经历着全球化行政改革浪潮的挑战。中国市场的不断发展和日趋完善，极大地推动着国家权力的社会回归和公民社会的不断发育，从根本上改变了计划经济条件下全能政府的行政范式。因此，江泽民同志在十六大报告中指出，要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。中国政府正在以一种更加开放的心态积极探索新的治理模式。 　　　　一、善治的语境：中国政府再造的背景分析 20世纪90年代，治理理论在西方国家兴起，它提出了一套不同于传统行政范式的治理理念和善治的制度架构，认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委员会：《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。）善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，并以谋求公共利益的最大化为最终目标，适应了行政“公民本位”、“顾客导向”和“服务理念”的要求，对全球化背景下各国政府的治道变革产生了重要影响。 那么，何谓善治？“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）善治的衡量标准主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、法治(Rule of Lainistration)。可以说，目前中国所推行的仍然是效率行政典范，其特点在于：(1)以提高政府工作效率为核心价值；(2)公共行政是国家意志与政策执行的工具；(3)管理主义的观点，惯于运用行政手段解决有关问题；(4)为了实现行政目标，认为应该赋予政府更大更集中的行政权力。然而，效率行政典范存在明显的不足和缺点，效率行政可能会忽视民主、公平、社会正义、行政责任等价值，忽略政策的制定和执行过程中的公民参与。（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。） 自从上世纪60年代，以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标模式。从官僚制到民主制，奥斯特洛姆教授认为这是一个“哥白尼式的转折点”。许多中国的学者认为，我国现在正经历着一种深层次的社会转变，“这种转变的核心如佛格森(M. Ferguson)所言的，是一种基本社会典范的变革(Ferguson,1980)。因此我国的政府再造，必须适应这一社会典范的变革，确立新的治理典范和方式”，（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）必须从效率行政典范转变到民主行政典范。其基本出发点是“将人民放在事物的中央”；强调政府政策的开放性，重视社会公民的参与；重视公共服务的公平和社会正义的实现；鼓励多元模式并存共治等。 在我国目前所处的社会阶段和行政成熟程度，到底应选择哪一种行政典范？继续追求行政效率，主张管理主义，是不是能够适应中国日渐强大成熟的公民社会？效率行政能在多大程度上支撑日渐增多的公民参与？同样道理，面对如此庞大的公民群体，中国的民主行政典范到底能在多大程度上实现？民主行政典范的转向能不能适应我国由农业社会向工业社会转变的效率要求？等等，都反映了我国在官僚行政体制改革的今天所面临的行政典范选择的两难。 三、善治官僚制：新时期中国政府再造的路径选择 　　第一、善治追求与官僚制精神的耦合与互通。 官僚制与其批判模式——善治并不是截然对立的两种行政范式，善治对官僚制的批判，实际上市民