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县乡财政发展阻碍及策略 作者：张红秋 单位：中共三门峡市委党校 1994年财政体制改革以后,中国地方财政收入快速增长。但与此同时,许多地方县乡两级政府的财政困难却与日俱增,财政收支矛盾突出,部分县财政运转困难,工资欠发普遍化,赤字规模不断扩大,实际债务负担沉重,财政风险日益膨胀。总之,基层政权的财政收支矛盾日益尖锐,这种地方财政困难已经危及部分地方的社会稳定和政府权威,任其发展势必会导致地方财政危机而最终拖曳整个国家财政步入险境。 一、县乡财政发展困境的成因 县乡财政发展困境的形成应该说是多种因素综合作用的结果,概括起来包括以下几个方面: (一)地方经济缺乏可持续增长的潜力。由于我国地区经济发展水平存在较大差距,因此我国的县乡经济按照其经济类型和经济发展水平也大体上可以分为三种类型:一是商品经济较发达的综合发展型经济,主要分布于东南沿海地区。二是有某种资源优势的资源开发型经济,这种经济在我国各地均有分布,但所占比重不大。三是以种植、养殖为主的农业型经济,我国中西部广大地区的县乡经济多数尚属于这种形态。从各地财政实力看,凡是县乡财政赤字和负债严重的地区,大多以农业经济为主,总体经济发展水平较低,税源较为匮乏,在包干体制下无力支持地方公共事业发展需要。因此,解决这些地区的财政发展问题成了新时期一项不容忽视的工作任务。 (二)政府职能转换滞后于财政职能转换。一是政府职能转换的不到位、不彻底,使得政府仍然干了许多不该干的事,增加了地方财政的支出负担。二是政府机构改革不到位、不彻底,机构膨胀,人浮于事,使得地方财政仍要承担过重的机关运转、人头经费等许多不该支出的项目,并且低效和浪费现象严重。三是政府职能履行的不到位、不彻底,该由政府着力推行的诸如事业单位改革等进展缓慢,使得地方政府仍然要承担许多不合理的负担,财政支出结构不合理。可以说,目前政府职能转换滞后已经成为财政职能转换最大和最难攻关的障碍,而要实现财政职能的转换,又必须以政府职能转换为前提。 (三)财政分配关系没有理顺。一是作为规范上下级政府间财力分配关系的分税制财政管理体制不尽合理,最突出的就是财权与事权不对称。一方面,地方政府的事权没有得到有效削减,相反有许多该是上级财政负担的支出却转移给下级,如农村义务教育等。另一方面,随着上级财政宏观调控力度的加强和税制改革的深入,财政收入逐渐被上划,留给下级的将是些散税、小税和增长缓慢的税种。这种财力的调整,是社会政治经济稳定发展的必然。但是在地方财力逐渐被上划的同时,作为体制的对应物,财政转移支付制度没有相应的建立起来,弱化了地方财力,形成了地方财政的收支风险。二是财政与各单位的财力分配关系没有很好的理顺。改革开放伊始,受调动单位工作积极性、下放财权的影响,各单位都可以凭借政府的权力参与国民经济的初次分配和再分配,形成了政府的一个小财政,自收自支。在市场经济的经济人利益机制的驱使下,免不了每个单位或多或少的存在着乱收费、乱开支等问题,既挤占了税基,影响了地方财政收入的征管,也紊乱了社会分配秩序,拉大了国民分配的差距。近两年,随着“收缴分离”政策和综合财政预算的贯彻落实,这种乱收费、乱分配的现象有所收敛,但并没有取得彻底成效。“三乱”问题在一定程度上还存在。 (四)政府盲目投资造成大量负债,激化收支矛盾。改革开放后,地方政府掌握了区域经济发展的主导权,基于“现代化攀比”的压力,在财政投融资运行机制不完善的情况下,县乡出于发展经济、壮大财力的良好愿望,按照政府直接投资办企业的思路,盲目举债上项目,兴办各种乡镇企业,但由于在人才、信息、技术、管理等方面存在不足及市场变化等原因,造成90年代乡镇企业大量亏损或倒闭,为地方政府留下了高额债务。同时,由于现行的干部考核制度过分注重干部的表面政绩,忽略了离任审计的制约。同时,乡镇达标和“一票否决”活动层出不穷,致使地方领导不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”,以至债台高筑。另外,国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施投资的项目,一般都要求当地财政按一定比例配套资金,项目争取的越多,匹配的资金也越多。但县乡政府有时不考虑本地的配套能力,建设项目多多益善,财政无力承担时,就向农民集资或利用其他借款,财政负担转变成了农民负担或直接累计为负债。 (五)财政监督管理不到位。一方面财政不能统揽政府收支,大量财政资金游离于财政监督管理范围之外,滋生了大量腐败现象;另一方面,基层单位财务管理混乱,尤其在乡镇一级,有些乡镇政府或财政部门岗位职责不清,没有合格的会计,财务管理松散,支出缺乏预算约束,多头审批,随意性强,致使财政支出低效,风险加大。 二、新时期县乡财政改革的指导思想 如何看待县乡财政当前的困境及影响,将直接关系到采取什么立场和方式处理问题,进而影响