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经济转轨期间财政改革思考 一、经济转轨时期财政状况困难的原因分析 第一种观点认为，1954年财税改革的不彻底性制约着国家财政状况的根本好转。主要表现在以下几方面: 1.对既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。(1)在税制改革方面，采取了诸种旨在减轻企业税负的措施。(2)在分税制改革方面，基数的核定、税种的划分和收人分配比例等，几乎均以保证地方既得利益为前提。(3)在国有企业利润分配制度方面，实行税制分流、税后还贷以及“两则”的同时，亦采取了一些变通性办法照顾国有企业现状。以上表现说明，这次财税改革对各方面既得利益的照顾，已到了相当充分的地步。间题在于，照顾既得利益实质就是让政府(特别是中央政府)继续在改革中充当“让利者”的角色。只要财税改革不能完全跳出以往“花钱买改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如果在实践中把握不好照顾既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考虑而人为地加以扩大，便会在某种程度上使改革流于形式。 2.改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，有引发旧体制弊端复归的可能性。财税改革所牵涉的各方面内容是一个有机的整体，缺少任何一个方面或任何一个方面不按规范化的要求去操作，都会降低改革的整体效果。只要改革的效果不明显，新体制运行中所出现的困难，便可能诱使人们习惯性地操用旧办法来处理新间题。 3.对财政需求间题的考虑，在相当程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。1994年的财税改革，是在国家财政持续困难并且陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多间题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略增长为前提。也正因为如此，这些财税改革的回旋余地很小。受回旋余地狭小的牵制，着眼于重构财政运行机制的改革方案在相当程度上打了折扣，从而降低了这次财税改革的效果。①。 第二种观点认为，财政如此困难，就财政本身而言，有三个原因:(l)财政收入增长相对缓慢，各个的增幅起伏较大。1979年一1992年，按现价计算的GNP年均增长14.6%，国内财政收入年均增长9.4%.(2)财政支出规模刚性增长，支出结构僵化，调节弹性很小。支出结构变化的特点是固定资产投资支出比重急剧下降，1978年为45.9炜，1992年为22.5%;非投资性支出中，文科卫支出、行政管理费以及自1986年列收列支的价格补贴是上升趋势，而国防费所占比重是下降趋势，1978年为15%，1992年为8.6%。(3)债务依存度不高，但90年代初面临的还债高峰，加剧了当前的财政困难。我国80年代的国债偿还期不断缩短，使还本付息密集在9。年代初，虽然加大了发行额并推迟企业和机关团体所持债务的偿还期，还本付息支出仍然加大，减少了当年的债务净收入。② 第三种观点认为，转轨时期财政困难，主要是非制度性因素和制度性因素造成的。 1.非制度性因素主要包括如下几点:(l)人口状况不佳迫使财政支出规模快速膨胀。(2)工业化推进要求财政支出保持膨胀状态。(3)生产力水平相对低下的条件下推进转轨势必导致财政收支互不对称格局。(4)区域发展不平衡迫使财政在收入不足的条件下仍要承担平衡职责。 2.体制因素总体来说主要包括如下几点:(l)国民收入分配政策与财政收入政策的矛盾。转轨时期中国总体上说实行了相对分散的国民收入分配政策。但为了保证财政职能的正常履行，财政收入占GNP比重理应相对提高，税收政策应保持从紧状态。很显然，两者呈非对称格局，两相挤压，财政收入集中率快速下滑，中央财政靠借债度日，个人收入、企业(含外资)收入、预算外收入则不断增加.(2)快速推进工业化政策与财政支出适度从紧政策的矛盾。(3)全面高速增长型社会经济发展战略与调整财政支出结构的矛盾。(4)分权性的体制改革与强化中央权威性的财政体制改革的矛盾。(5)财源分布相对分散与税收征管不严的矛盾。⑧ 第四种观点认为，经济转轨时期中影响财政规模的特殊因素有:(l)政府职能范围存在模糊区间。在转轨过程中，政府在市场配置与政府的交界处附近，始终存在着政府职能范围的模糊区间。这是一个产生政府失灵和市场失灵的经济空间.(2)体制磨擦。体制改革说到底是一种制度的重新安排。新体制建立不会立即达到设计目标，旧体制影响也不会一下子消失，在转型过程中，新旧财税体制会经常发生磨擦和碰撞，造成财政收入流失，形成“政策陷井”，使财政扩张或收缩财政规模的政策努力归于失败。(3)政府的价值取向偏好。在我国则是市场机制对传统管制经济的全面渗透，政府要从管得过宽尽深的经济中退出来;政府在退出范围、退出速度以及采用何种调控手段等方面的价值取向偏好，会直接影响财政规模的大小及变化。(4)宏观调控的特殊性。在转型时期，由于法制不健全，市场信号不完备等原因，使得法律手段调节和间接的经