农村公共服务项目为何呈现出碎片化现象.PDF

第 １７卷 第 ３期 南京农业大学学报（社会科学版）２０１７．１７（３） 　 　 　 　 　 　 　 ２０１７ 年５月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｎａｎｊｉｎｇ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） 【农村社会发展】 农村公共服务项目为何呈现出“碎片化”现象？ ———基于棉县农田水利项目的考察 １ ２ 杜春林 ，张新文 （１． 河海大学 公共管理学院，江苏 南京 ２１１１００； ２． 南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 ２１００９５） 摘　 要：项目制已成为当前农村公共服务供给的主要方式，但项目制在实际运作过程中存在碎片化 问题。 项目制依附于科层制体系，由此对条块分割的科层制体系展开批判的碎片化政府理论也成为 本文的理论基础。 在理论分析的同时，本文还以案例说明项目制运作过程中所表现出的碎片化现象 以及呈现的问题，即项目的区域分化和部门分化，进一步指出项目的部门和区域分化在很大程度上 归因于部门之间、地区之间的错综复杂的利益关系。 关键词：项目制；碎片化；农村公共服务 － － － 中图分类号：Ｃ９１２．８２　 　 文献标志码：Ａ　 　 文章编号：１６７１ ７４６５（２０１７）０３ ００３１ １０ 一、引言 农村公共服务的项目制供给实际上是分税制改革以后政府供给公共服务的一种方式。 分 税制改革２０余年来，国家的汲取能力不断强化，中央政府的财力不断加强，地方政府在“分灶吃 饭”的财政体制下财政支出日趋吃紧，央地之间的财权与事权关系日益不平衡。 与此同时，中央 政府试图以“项目”为载体的专项资金来调节央地之间财权与事权的不对称问题，以保障基本 公共服务的有效供给。 而现阶段我国农村基本公共服务主要依靠自上而下的项目来供给，上级 政府设立项目，下级政府申请项目获得财政专项资金来提供公共服务。 不仅如此，税费改革之 后，乡镇政府失去了财力支撑，农村公共服务在很大程度上依靠自上而下的项目来维持供给，项 目制也正是在这种背景下逐渐成为当前我国政府一种新的治理体制。 项目制有别于科层制，科 层制组织强调集权，其权力运作遵循纵向的层级划分和横向的部门划分，而项目并不属于常规 组织结构的某个层级或位点，而恰恰是暂时突破这种常规组织结构，打破纵向的层级性安排（条 条）和横向的区域性安排（块块），为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素 ［１］ 加以重新组合 。 从农村公共服务项目制供给的运作实践来看，项目是自上而下由各级政府部 门负责管理，由各级政府进行统筹，项目制在很大程度上调动了各级政府及其部门的积极性。 因此，项目制在推动农村公共服务整合，实现农村公共服务有效供给方面发挥着积极作用，然而 农村公共服务项目为何呈现出碎片化现象？ 原本对条块分割的科层制体系发挥良好整合作用 － － 收稿日期：２０１６ ０９ ０８ 基金项目：国家自然科学基金项目“我国农村公共产品‘供给后管理’研究———以农田水利为例”； 河海大学中央高校基本科研业务费项 目“农村公共服务项 目制供给‘碎片化’及其治理研究” （２０１６Ｂ１３６１４） － 作者简介：杜春林，男，河海大学公共管理学院讲师，博士，Ｅ ｍａｉｌ：ｄｃｌ＠ｈｈｕ．ｅｄｕ．ｃｎ；张新文，男，南京农业大学 公共管理学院教授，博士生导师。 ３１ 南京农业大学学报（社会科学版）