国有资产管理体制改革：制度变迁及其解析.doc

国有资产管理体制改革：制度变迁及其解析 一 问题的提出 　　江泽民同志在“十六大”报告中提出，根据解放和发展生产力的要求，我们应该坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。这里包含了三层意思：第一，巩固和发展公有制经济；第二，鼓励、支持和引导非公有制经济；第三，我们不能把两者对立起来，而应该将之统一于社会主义现代化建设的进程中。在当前的形势条件下，难点是如何根据国民经济发展的内在要求，巩固和发展我们的国有经济？“十六大”报告的论述主要从两个方面展开：继续调整国有经济的布局和结构，深化改革国有资产的管理体制。我们应该认识到，这两个方面是相辅相成的，只有改革了国有资产的管理体制，才能实现十五届四中全会提出的“国有经济布局的战略性调整”，并有助于实现作为我国“十五计划”主线的经济结构调整；反过来，只有在调整国有经济布局和结构的过程中，才能有效地实现国有资产管理体制的改革和国有经济的发展。 　　显然，深化国有资产管理体制的改革就成为一个重要的节点，成为解决全部问题的关键点。江泽民同志在“十六大”报告中把这个问题放在非常突出的位置上，他在第一次看到起草报告的提纲时，就对国有资产管理体制的改革作了重要批示。后来在报告形成的整个过程中又反复强调了国有资产管理体制改革的重要性，并在“十六大”的会议上对此展开了重点的论述。根据我们的理解，报告中已经阐明的要点有六条：（1）中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，并享受所有者权益。这里，实际上强调了一个“分级管理”的原则，为了解决目前存在的“高度集中”和“管理低效”问题；（2）权力、义务、责任的统一。这里的重点是强调了“有效管理”的原则，为了解决目前存在的“责大权小”和“责小权大”同时并存的问题；（3）管资产、管人、管事的结合；（4）国有资产流失要追究法律责任；（5）所有这一切，国家都要通过法律法规予以确定和保护；（6）强调进一步探索国有制的多种有效实现形式，大力推进国有企业的体制创新、技术创新和管理创新。 　　显然，“十六大”报告的现实针对性很强，思路十分清晰，问题十分重要，观点十分明确。使我们在如何加强国有资产管理问题上受到了新的启发，尤其是在非常关键的以下四个问题上，认识有了新的提高。　　第一个问题是，为什么要加强国有资产的管理？ 　　一般认为，加强国有资产管理的目的就是为了实现保值增值，保值增值是必须的，但是仅此是不够的，更为重要的是为了促进国有经济的战略性调整（以及为了更好地实现国民经济的结构性调整），实现新世纪我国小康社会的全面建成、中华民族的复兴和社会主义的现代化。 　　 第二个问题是，国有资产管理的核心在哪里？ 管什么？　　国有资产管理的核心究竟是一个产权（财产权）问题，还是一个经营管理问题？这次 “十六大”明确了国有资产管理的关键是“所有者权益”。国有资产实现的形式有多种，不管采取什么形式，只要有效就行。我们根本不必要把所有东西和所有事情都抓在手上，如果都抓在手上，有有可能抓得很累，还不一定抓得有效。 　　第三个问题是，谁来负责，谁来管？　　国有资产管理究竟是专职部门管，还是专业部门管？这个问题与上述问题实际上有联系，如果国有资产管理以生产经营为重点或抓手，那么，自然各专业部委和专门机构都要管。但是，如果大家都管，职责不明，结果可能大家也可以都不承担责任，也承担不了责任。结果，“责大权小”出现了，“责小权大”也出现了。这次“十六大”明确了三点：一是出资人职责，二是专事机构，不是分兵把守，三是责权利结合，这样就解决了过去长期困惑我们的一系列问题。 　　第四个问题就是“如何管”了。 也就是说，对国有资产究竟应该集中管理，还是可以采取分权管理？以前的提法是：“国家统一所有，政府分级监管，企业自由经营。”十五届四中全会提出了“分级管理”的概念，形成的十六个字是：“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督。”这次“十六大”明确了“分别代表”的原则，实行三级（中央政府、省区政府、地市政府）管理体制模式，而且认为应该分级“享受所有者权益”。　　国有资产管理体制的改革必然涉及到中央与地方的利益协调问题。原来的利益协调是通过税收方式解决，但当地方政府有了国有资产的分级所有权和处置权之后，就面临一个新的利益协调。从目前情况看，这种协调机制尚未出台，至于利益如何分割，分割到何种程度各地还是在摸着石头过河。但一个总的原则就是，地方政府在承担着风险的同时应该相应地获得一定收益，如在税收、人事管理方面拥有更多的自主权。上海的经验值得借鉴。在一般竞争性领域，中央企业实力较强，本地企业无法与之竞争。而驻沪中央企业本身就能够为当地创造大量的就业机会和税收收入，因此地方企业与中央直属企业实行错位竞争则有利于中央与地方的双赢。比如上海的化工行业，中央化工企业主要的优势在基础性化工产品，而本地企