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就业政策应成为优先宏观调控政策 　　　充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡并列为各国政府管理经济的四大目标。改革开放以来，我国一直高度重视经济增长，只是在特殊时期侧重点才有所转移：1993年以来，中国的宏观政策取向于“软着陆”时期的物价稳定、亚洲金融危机以来的促进增长等不同阶段。在当前社会局面下，单纯地通过增长来带动就业已不可能完全解决就业压力，宏观政策取向从促进增长转向就业优先是明智之举，就业政策应成为我国优先的经济政策和社会政策，成为宏观政策的根本取向。 　　一、经济增长与就业增长 　　我国的经济增长一直保持高速度。据统计，中国过去二十多年的国内生产总值年平均增长率为9%左右.但在就业方面，1991年至2001年的10年间，年平均就业增长率只有1.1%，每年增加就业752万人，无法满足每年新增劳动力的就业需要。过去，我们为更多追求经济增长常做的一个注解是：必须保持经济的高速增长从而增加就业机会。但现在，我们需要思考一下经济增长带动就业这种模式所付出的代价。仅从财政角度看，据国家统计局测算，自1998年实行积极的财政政策以来，其对经济增长的贡献是：1998年—2001年分别是1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点，这4年它对经济增长的贡献合计为7.0个百分点，共解决了400-500万人的就业问题，但财政也为此付出了很高的代价。4年中共发行国债5100亿元，相当于每解决一个人的就业问题，财政就要背负约10—13万元的债务。有专家预测，假设就业对国债投资增长的弹性系数不变，并且靠国债促进经济增长从而带动就业增长的话，“十五”期间，解决约1／5的新增就业岗位，也就是1600万人左右，将需要16000-20800亿人民币。这将是中国财政根本不可能承受的重负。 　　经济学家阿瑟·奥肯曾于1962年提出“奥肯法则”，即失业率与实际国民生产总值增长率之间反向变动。失业率与实际国民生产总值缺口之间的比率是1：2.5，即失业率每增加1%，则实际国民生产总值会减少2.5%左右；反过来说，如果要使失业率降低1%，则国民生产总值就必须增长约2.5%。 　　那么，为什么我国的经济高增长没有带来就业的相应增长呢?首先，由计划经济转轨为市场经济使大量隐性失业转为显性失业。计划经济时代的劳动力就业是一种政府行为，企业新增劳动力并不是因为生产的需要，而是由政府分配的。尽管这种分配制度造成了充分就业的表象，但它却加重了企业的负担，经济效益明显降低。以提高经济效益为目标的企业体制改革，使这部分隐性就业显现出来。第二，中国经济增长的过程是从劳动密集转向资本密集的过程，资本替代了劳动力的增长，经济增长的就业弹性(就业弹性系数是指就业增长速度与经济增长速度的比值，即经济增长1个百分点，相应地就业增长的百分点)不大。第三，我国人口增长的高峰期已经来临，未来新增及农村剩余劳动力的大量涌入将使得近期内城市仍将存在相当大的就业压力。即使经济仍然保持着一个较高增长率，高失业的势头恐怕会有增无减。 　　既然就业不能完全依赖于经济增长，就必须提高经济增长的就业弹性。我们发现，就业弹性较高的产：业产生了大量的工作岗位。第三产业中的服务行业是就业弹性最高的行业。服务行业在GDP总量中所占比重虽然不大，但均属于劳动密集型产业，就业比重较大。从劳动力需求的实际情况看，近5年我国新增就业的70%左右是通过第三产业吸纳的，特别是批发和零售贸易、餐饮业和社会服务业已经成为下岗职工、农民工和“隐性就业”的主渠道。如批发和零售贸易、餐饮业 2001年产值占GDP的2.8%，但其提供了 4700万个就业岗位，占全国就业存量的6.5%，新增就，业的15%以上。 　　因此，经济增长能否带来就业的同步增长，关键取决于经济增长方式的选择。今后随着我国工业现代化的逐步实现，由资本、技术密集型引起的就业岗位的减少是不可避免的；我国正处于经济社会发展转型的特殊时期，由于计划经济体制下隐性失业的显性化，在短期内集中释放，对就业增长的冲击很大，据有关专家估计，就业增长因此会减少0.3个百分点，就业弹性损失0.04左右，但随着改革的进一步深化，“制度性失业”对就业弹性的影响会逐步减弱。第三产业吸纳劳动力就业的容量极大，我国第三产业还比较落后，其从业人员在整个就业人员中占27.5%，产业产值在GDP中所占比重为33.6%，发达国家这两个数字分别为60-75%和70-80%，因此我国第三产业蕴藏着巨大的发展潜力，同时也是扩大就业岗位的最佳部门。 　　二、当前的就业压力与失业 　　1.当前的就业压力 　　伴随着经济快速增长，就业压力却不断加大，城镇登记失业率由2001年年底的3.1%上升到目前的4.2%。国家统计局的测算表明，中国经济增长对就业增长的拉动作用呈现下降态势。20世纪80年代,GDP每增长