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中国农村耕地农民养老保险制度路径选择摘要：中国农村即将进入老龄化，由于耕地农民参保意识不强及参保能力不够，地方财政转移支付能力弱、农村保险制度存在缺陷等原因，造成当前参保农民较少、保险水平低等问题。为完善中国耕地农民养老保险制度，在制度设计上要考虑其特殊性及其与城镇养老保险制度的接轨问题，保费标准要与农民收入匹配，保险层次要与农民发展趋势吻合。 关键词：耕地农民；养老保险；特殊群体；制度创新 中图分类号：F840.67　文献标识码：A　文章编号：1003-3890(2008)09-0071-06 第五次人口普查表明，中国65岁及以上的老年人口为8811万，已占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％；农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％；老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。可以看出，目前农村老龄化形成有以下几个特点：(1)农村人口中老龄人口的基数大，农村老年人的绝对规模远大于城市；(2)农村老龄化的速度快于城市。由此可见，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村，农村养老问题已成为中国养老事业的关键。 目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，生活保障主要依靠土地，丧失劳动能力时才依靠儿女供养。农村居民生活风险与社会风险的积累，体现了农村对建设社会保障体系的客观要求。要真正保障农村居民中的弱势群体并使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会养老保障制度建设。 以耕地为主的这一部分农民的数量较大，他们只拥有土地使用权，占有的社会资源很少，由于不断扩大的城乡差别以及对农民不公平的分配关系导致以耕地为主的农民生活日益窘迫。建立涵盖耕地农民的农村养老保险制度或为耕地农民建立农村养老保险制度应该是当务之急。笔者以耕地农民社会养老保险为切入点，根据耕地农民的特点，按照低水平、广覆盖和可持续的方针，建立适合耕地农民的养老保险制度。 一、耕地农民的内涵 1958年以后，中国居民被划分为城市居民和农民两种不同的户籍身份，并在此基础上附着一系列的社会分工和福利制度，同时还成为两者之间流动的壁垒。从此，农民这个称谓既代表了一种职业又代表了一种身份，由此也就形成了城乡二元分化的局面。1949年至改革开放前，绝大多数农民主要从事农业生产劳动，收入主要来源于农业，以农为生，农民的职业分化程度很低。随着农村经济体制改革的深化，特别是农村城镇化、工业化进程的不断推进，农村经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构发生了变化。大批农业劳动力从农业生产劳动转向工业生产劳动，从农村转向城镇，农村人口从原来传统意义上的农业人口开始分化，主要分为以下几种类型：(1)个体工商户；(2)农民工；(3)非农乡镇企事业职工；(4)失地农民；(5)耕地农民。 (一)耕地农民的内涵 耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，长期居住在农村，户籍也在当地农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村，拥有法定的农业承包地，从事以农业为主的种植经营活动。 由于统计口径的不同，对耕地农民要做精确的统计数据比较难统一，因为统计上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。2000年11月第5次人口普查表明，全国人口为12.95亿人，其中农村人口为8.07亿人，这个统计数据包括了流动劳动力、乡镇企业在内的所有农民。根据焦远等(1999)的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达3亿多人，从总计8.07亿农村人口中扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人，其中，在全国各省区中，超出1000万农业从业人员或留地农民的省份有20个；超出2000万农业从业人员或留地农民的省份有11个；而超出3000万农业从业人员或留地农民的省份则只有6个，即分别为江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川等，其中山东、河南与四川3省的留地人口甚至超出了4000万。 (二)中国耕地农民的养老现状 中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未建成养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索；1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》开展了建立县级农村养老保险制度的试点，1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养