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中国教育财政支出绩效评价摘要:中国教育事业在财政的支持下成就卓著,但同时也存在经费投入相对不足,教育事业发展欠缺公平,各级教育的城乡、地区、阶层间差异大等问题。这与中国财政分权制度的不合理和政府管理体制的不科学有关。为促进教育公平,在教育财政支出方面要加强预算约束,建立教育经费的财政保障制度;完善中央转移支付制度;深化家庭经济困难学生的财政资助体系,保护弱势群体公平地享受教育服务,通过合理配置财政资源达到维护教育公平,促进社会和谐目标的实现。 关键词:教育财政支出;公平性;地区差距;城乡差距;阶层差距 中图分类号:F812.4 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)09-0081-08 一、导言和问题的提出 基于教育的“外部性”和“混合公共产品”特征①,各国政府都通过财政手段在教育资源配置过程中起着主导性作用。教育财政支出的研究领域很广泛,主要涉及四方面:确定教育财政支出的合理规模;把握教育财政支出的结构;规范教育财政支出监管制度;提高教育经费配置的公平性与效率。笔者无法在一篇文章里对其进行全面研究,需要选择一个具有现实意义的切入点。 和谐社会要求社会成员拥有平等的地位、平等的机会、享受平等的社会服务。而公平的教育能增强每一个社会成员在其天赋基础上的能力,提供相对公平的竞争条件和向社会上层流动的机会,它能改变个人、家庭,特别是弱势人群②的社会地位,更是缩小贫富差距的重要手段,它较失业救济、社会保险等“急救”措施,更能从源头上解决社会分化的问题。在政府居于主导地位的现代教育制度中,从经济学角度来看③,教育公平离不开合理配置教育财政资源,它是社会公平价值观在教育领域的延伸和体现,是实现社会和谐构想的重要途径之一[1]。按照美国20世纪五六十年代要素主义教育哲学的主要代表人物詹姆斯(James?Bryant?Conant)的观点,教育公平主要包括三方面的含义:“一是起点公平,即入学机会的均等,主要通过免费的义务教育加以实现;二是过程公平,即城乡间,区域间教学内容与教育质量的均等;三是结果公平,即受教育者学业成功并被社会认可,主要通过高等教育和职业教育的合理发展加以实现”[2]。笔者认为:伴随着大规模教育财政经费的支出和中国政府对教育发展积极成果浓墨重彩的正面宣传,通过对教育财政支出总体规模和对“三级教育”④财政资源配置具体情况的分析,揭示中国城乡间、区域间、阶层间的教育差距,探求制度障碍,思考合理配置财政资源,促进教育公平和社会和谐目标实现的路径,就显得尤为重要,这是本文选题的理由。 二、教育财政支出规模:相对不足 要发挥教育促进社会公平与和谐的作用,充足的财政经费投入是最基本的物资保证。本文根据已有的数据资料,主要选择财政性教育经费⑤和中央与地方各级政府预算内教育经费⑥作为分析中国教育财政支出绝对规模的指标,用以衡量中国政府历年来在教育事业的发展中付出的努力和取得的成绩;将财政性教育经费占国民生产总值的比例和预算内教育经费占财政支出的比例,作为分析相对规模的指标,用以衡量中国与世界其他国家相比较,在教育财政支出规模方面存在的差距[3]。 (一)中国教育财政支出绝对规模分析 20世纪90年代以来,中国政府在教育投资上的绝对规模是不断增加的,不论是财政性教育经费支出或是预算内教育经费支出都呈逐年增长的趋势(详见表1),大体能体现出教育财政规模随着经济的发展而不断增加的趋势,如期实现了“两基”⑦奋斗目标。据教育部发布的“2007年全国教育事业发展统计公报”显示:截至2007年底,全国实现“两基”验收的县(市、区)累计达到3 022个(含其它县级行政区划单位205个),占全国总县数的98.5%,“两基”人口覆盖率达到99%。小学学龄儿童净入学率达99.49%;初中阶段毛入学率超过98%;高中阶段毛入学率达到66%;高等教育毛入学率达到23%。“十五”期间全国共扫除文盲971.73万人,青壮年文盲率控制在3%左右,中国劳动力平均受教育水平由小学毕业提高到初中毕业。这与各级财政和政府部门认真贯彻中央关于“加快教育事业发展”的决定有直接联系。 (二)中国教育财政支出相对规模指标分析 中国财政性教育支出和预算内教育支出的绝对规模是明显增长的,但若用财政性教育经费支出占国民生产总值的比例和预算内教育支出占财政支出的比例这两个相对指标进行分析,则显示中国政府对教育的投入仍然不足。 1. 1993年在国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》首次提出了与中国国情和教育事业发展水平基本适应的教育投入指标,即:要逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例,20世纪末要达到4%,但这个目标至今未能实现。2007年中国GNP高达249 529.9亿元,国家财政性教育